董必武與新中國的法制建設

●趙魁浩

在中國現代史上，董必武是一個具有特殊地位的人。1920年，他與陳潭秋等在武漢成立了共產主義小組，1921年7月，他在上海出席中國共產黨第一次全國代表大會，成為中國共產黨的創始人之一。同時，作為新中國的開國元勛之一，董必武是黨和國家第一代領導人當中，唯一在國外學習過法律、并以革命家的姿態最早主張依法治國的人。新中國成立后，董必武擔任政務院副總理兼政治法律委員會主任，全面領導政法工作，在理論和實踐上都對探索建設社會主義法制文明作出了杰出貢獻。緬懷先烈及老一輩無產階級革命家的豐功偉績，回顧董必武探索中國法制建設的歷程，學習和研究董必武的法制思想，對于依法治國、建設社會主義法治國家具有重要的現實意義。

一、高度重視社會主義法制建設

1.提出法制國家觀

董必武法制建設思想中的一個重大創造，是提出了法制國家觀。他以自己深厚的學識和豐富的經驗，闡述了法制在國家建設中的重要地位和作用。董必武認為：法制是人類文明的主要一項，“國家沒有法制就不能成為一個國家”。[1]由于在革命戰爭年代中國共產黨習慣于用暴風雨式的階級斗爭方法來奪取政權，因而，新中國成立后，中國共產黨內對于法制建設的重要性認識不足。針對這種情況，董必武及時提出了加強人民民主、創建法制文明的口號，指出：“現在無論就國家法制建設的需要來說，或者是就客觀的可能性來說，法制都應該逐漸完備起來。法制不完備的現象如果再讓它繼續存在，甚至拖得過久，無論如何不能不說是一個嚴重的問題。”[2]在上述論述中，董必武把法制與文明緊密聯系起來，強調沒有法制國將不國，沒有法制也不能搞社會主義建設。這是董必武法制思想理論中的一大亮點，它有力地駁斥了法律虛無主義。

2.確立依法辦事的根本原則

1956年，我國的社會主義改造基本完成，黨和國家的根本任務轉入社會主義建設。法制建設是社會主義建設的重要方面，如何健全和加強法制，是擺在黨和國家面前的一個重要課題。為此，1956年9月，董必武在中國共產黨第八次全國代表大會上作 《進一步加強人民民主法制，保障社會主義建設事業》的講話，高瞻遠矚地指出：人民民主法制必須進一步加強才能適應黨所提出的任務，“依法辦事是我們進一步加強人民民主法制的中心環節。”[3]依法辦事的論斷是董必武總結自己長期革命斗爭和工作實踐得出的。董必武是我黨第一代領導集體中少有的專修過法律和從事過律師職業的領導人之一。在革命戰爭年代，董必武從事過律師職業，主持制訂過懲治和審判土豪劣紳的有關法律，擔任過蘇區政府的最高法院院長，發起組織過憲政協進會等組織。新中國成立后，他主持起草了《中央人民政府組織法》等法律文件，在這一系列法制實踐中，董必武形成了自己的法制思想。董必武的依法辦事思想，主要包含以下觀點：

第一，必須有法可依。依法辦事的前提，是要在重要的社會生活領域制定法律，使人們有章可循，有法可依，依法辦事的第一步就是要立法。董必武認為，“建立新的政權，自然要創建法律、法令、規章、制度。我們把舊的打碎了，一定要建立新的。否則就是無政府主義。如果沒有法律、法令、規章、制度，那新的秩序怎樣維持呢？”[4]在黨的八大上，董必武再次論述了加強法制建設的重要性，強調黨必須采取積極措施，健全人民民主法制。

第二，必須有法必依。由于歷史和社會的原因，新中國成立后一段時間內，有法不守的現象還比較嚴重。尤其是在一些黨員干部隊伍中，出現了天下是自己打下來的、法律是管別人的、自己可以逍遙法外的錯誤思想。對此，董必武敏銳而深刻地指出：“目前我們法律工作方面的問題，一個是法律不完備，一個是有法不遵守。這兩者哪一種現象較嚴重呢？應當說有法不守的現象比較嚴重……現在不守法、不依法辦事的是社會上一般公民多呢？還是國家機關干部多？我看是機關干部較多。”[5]董必武認為，有法不依，等于無法，有了法而不去了解，有什么用呢？如果以為有了法，就可萬事大吉，這種想法是不對的。他明確強調，凡屬明文規定的，必須嚴格貫徹實行，按規定辦事，不許有任何違法現象，要在人民中確立法律至上的觀念。

3.倡導黨員干部帶頭守法

樹立守法意識，特別是國家機關工作人員、黨員干部要以身作則、模范遵守法律，是董必武一貫的思想。早在延安時期，董必武就提出，政府所頒布的法令、所定的秩序，我們的黨員應當無條件地服從和遵守。如果我們黨員違背了政府的法令，破壞了社會的秩序，我們自己必須負責，受到國家法律的制裁。新中國成立后，針對部分黨員干部居功自傲，不把法律、法令放在眼里，不自覺遵守法律的現象，董必武更是在許多場合發表講話，提出嚴厲批評：“要使群眾守法，首先就要求國家機關工作人員，特別是領導者以身作則。國家機關工作人員必須對法律、法令有充分的理解，才能正確地執行和模范地遵守法律。”“有的國家機關工作人員由于認為自己對革命有貢獻，滋長了一種極端危險的驕傲自滿情緒，不把法律、法令放在自己的眼里，以為這些只是用來管人民群眾的，而自己可以不守法，或不守法也不要緊，這都是極端錯誤的。”[6]在這些講話中，董必武反復強調了黨員干部必須帶頭守法，才能領導人民群眾來守法的觀點，堅決主張對那些自命特殊、置國法于不顧而違法的黨員干部，不論其地位功勞，一律追究法律責任。

4.強調正確處理黨政、黨法關系

伴隨著新中國的成立，中國共產黨成為執政黨。對于如何處理好黨的領導與依法辦事和政府權力的關系，當時不少人思想上存在著錯誤認識，以為黨的領導就是黨什么都管，就是黨直接管理國家事務。而事實上，我國憲法明文規定，“中華人民共和國的一切權力都屬于人民”。我們的法律是黨領導人民制定頒布的，它不僅是人民利益的集中代表，也是黨的政策和主張的體現。黨領導人民制定了憲法和法律，但黨不能凌駕于憲法和法律之上。依法辦事，就是依據在黨的領導下制定的法律辦事，黨的領導與依法辦事應該是統一的。正是看到了這一點，董必武明確指出：“黨是我們國家的領導核心，我們一切工作都是在黨領導下進行的，但黨的領導不是每個具體案件都要黨委管，如果這樣，那還設法院這些機構干什么。黨是依靠機關里的黨組來領導。”[7]他還提出，黨對國家機關的領導應注意：“黨無論在什么情況下，不應把黨的機關的職能和國家機關的職能混同起來，黨不能因領導政權機關就包辦代替政權機關的工作。”“黨對國家政權機關的正確關系應當是：一，對政權機關工作的性質和方向應給予確定的指示；二，通過政權機關及其工作部門實施黨的政策，并對它們的活動實施監督；三，挑選和提拔忠誠而有能力的干部（黨與非黨的）到政權機關中去工作。”[8]

二、努力推進社會主義法制建設

1.積極推動法制教育

鑒于新中國初期我國法制建設面臨不少的問題，如對法律、法令的嚴肅性認識不足，少數黨員干部對法制不重視和不遵守等，董必武提出，要加強法制建設，就必須積極開展法制教育，以此培養人民的守法思想，增強干部和人民群眾的法制觀念，努力設法清除不重視和不遵守國家法制的現象，使全社會形成守法的風尚，否則，將給我們建設社會主義的事業造成極大的損害。同時，董必武也清醒地認識到，在我們國家，由于新中國剛成立，對廣大人民群眾開展法制和法紀教育還有很多工作要做，決非一日之功所能達成，任務將是相當艱巨的。他引用列寧的話說：推翻一種舊制度是比較容易的，但要把千百萬小生產者的習慣改變過來是很困難的。這不能靠下一個命令來解決，而要做經常的宣傳教育工作，要與小資產階級的自發勢力、散漫習慣等作長期斗爭，并且要依靠法律進行這個斗爭。宣傳法紀的教育更是長期斗爭，在工人階級內部、外部都要做這個工作。[9]

2.全面推進立法工作

依法辦事離不開完備的法律。要保證人民的民主權利，鞏固人民民主專政，推進社會主義建設，必須以法律作為人們行動的準繩和規則。人民民主法制建設的一項重要工作就是要建立完備的法律體系。為了建立健全各種法律、法規，董必武可以說是嘔心瀝血。還在新中國成立前夕，董必武就直接參與了《共同綱領》的起草，并主持起草了作為國家基本法律之一的 《中華人民共和國中央人民政府組織法》。新中國成立后，董必武又主持參與了《中華人民共和國土地改革法》、《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國懲治反革命條例》、《中華人民共和國懲治貪污條例》、《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》、《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》等重要法律法規的制定。此外，董必武還主持或參加了另外幾部法律草案的起草工作，如：《中華人民共和國全國人民代表大會組織法草案》、《中華人民共和國國務院組織法草案》、《中華人民共和國法院組織法草案》、《中華人民共和國檢察院組織法草案》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法草案》等，全面推進新中國的立法工作。

3.建立健全新中國各級政法機關

面對新中國成立初期法制建設一系列繁重而艱巨的任務，董必武迎難而上，領導并參與了廢除國民黨反動政權一切舊法律、法令和司法制度，建立新中國法制體系的重大工作。他高度重視中央與地方各級政權機關的建立，努力著手建立新中國的各級政法機關。他協助周恩來迅速組建了政治法律委員會、內務部、公安部、司法部、法制委員會等部門，之后，各地又相繼建立起公證機關、律師機構。1951年5月，董必武領導政法委員會討論并決定省以上人民政府建立政法委員會，明確其職責主要是指導與聯系民政、公安、司法、檢察院、法院、監察委員會等機關的工作，同時負責處理相互間的組織與工作關系。

為了正確處理司法系統內部各機關的關系，董必武還及時提出了公、檢、法“分工負責”的權力制約觀。他認為，公、檢、法互相制約有助于加強三者之間的相互監督，有利于保證各自職權的正常行使，防止和減少工作中的失誤或偏差。同時，在人民法院內部，董必武在擔任最高人民法院院長期間，又確立了公開審判和辯護制度、陪審員制度、合議制度、審判委員會制度等重要的訴訟制度。董必武為新中國人民司法的組織建設、制度建設和理論建設作出了奠基性的貢獻。

4.大力進行司法改革，培養政法干部

舊政權的被推翻，一方面使國家的本質發生了改變，另一方面新國家又面對大批舊政權遺留的工作者，惟有對這批人員進行改造，才能使其繼續擔負原來的工作。為此，圍繞提高司法隊伍的政治思想覺悟，純潔其組織，1952年5月，董必武指示中央政法部門派出四個聯合視察組，到華東、中南、東北、西北等地，對司法干部隊伍的組織和思想狀況有重點地進行調查研究。在董必武的建議下，1952年下半年起全國范圍內開展了司法改革運動，通過這場運動，將司法隊伍中的壞分子從審判部門清除出去，肅清司法工作者頭腦中舊法觀點的遺毒。

董必武深知，有了法，還須有具備起碼的法律科學知識的人去運用，否則不可能不判錯案。新中國成立初期，我國法律專業人員極為缺乏。因此，董必武不僅多次呼吁要加強法律干部的培養，而且于1952年10月具體地提出了訓練政法干部的意見，要求依靠各方面的努力，開辦各級政法學校和政法干部輪訓班，解決法律人才不足的問題。在董必武的關心和推動下，不久，北京、上海、重慶陸續成立了政法學院，這為提高新中國政法干部的素質打下了扎實的基礎。

董必武的法制建設思想和實踐，為新中國的社會主義法制建設奠定了堅實的基礎，他的法學思想是我們寶貴的精神財富，對于今天加強社會主義法制建設仍有重要指導意義。尤其是董必武關于黨員干部要學習和掌握法律，以身作則，帶頭守法、護法，成為群眾表率的告誡，更給予我們深刻啟示。同時，目前我國社會上權大于法、有法不依、執法不嚴、司法不公甚至腐敗的狀況并未完全杜絕。為使中國特色社會主義事業免遭嚴重挫折，我們今天尤應高度重視董必武當初的教誨，深入學習領會黨的十七屆四中全會關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定，切實貫徹落實依法辦事這一治國理念，認真做好各項工作，使黨中央“依法治國，建設社會主義法治國家”的目標早日實現。

[1][2][4][5][7][8]董必武選集[M].北京：人民出版社，1985.451.413.218.452.458.309.

[3][6]董必武法學文集 [C].北京：法律出版社，2001.352.222-223.

[9]楊瑞廣.董必武首倡“按法律辦事”[J].當代中國史研究，2006(2)：100.