對間接選舉人大代表工作現(xiàn)狀的分析與反思

□ 王安澤

《選舉法》自1979年7月1日頒布實施以來，歷經(jīng)4次修改日趨完善，有效運用于我國各級人大代表的選舉工作實踐，有力推動了我國社會主義民主政治建設和人民代表大會制度的進步。但從地方人大工作的實踐看，在直接選舉縣、鄉(xiāng)級人大代表中，不論是代表候選人的推薦、提名方式、代表候選人情況介紹、正式代表候選人的最終確定，還是正式代表的選舉產(chǎn)生，都比間接選舉上一級人大代表工作深入細致、直觀透明；從地方人大工作的理論研究看，對間接選舉上一級人大代表候選人的推薦、提名方式等加以探討研究的文稿更少。為什么會形成這種局面呢？筆者認為有必要重新熟悉法律相關規(guī)定，正視間接選舉代表工作的現(xiàn)狀。

一、現(xiàn)狀分析

《選舉法》第七章第二十九條第二款規(guī)定：“各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。推薦者應向選舉委員會或者大會主席團介紹候選人的情況?！钡谌畻l第一款規(guī)定：“全國和地方各級人民代表大會代表候選人的名額，應多于應選代表的名額?！钡诙钜?guī)定：“由地方各級人民代表大會選舉上一級人民代表大會代表候選人的名額，應多于應選代表名額五分之一至二分之一?！钡谌粭l第二款規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會在選舉上一級人民代表大會代表時，提名、醞釀代表候選人的時間不得少于兩天。各該級人民代表大會主席團將依法提出的代表候選人名單印發(fā)全體代表，由全體代表醞釀、討論。如果所提候選人的人數(shù)符合本法第三十條規(guī)定的差額比例，直接進行投票選舉。如果所提候選人的人數(shù)超過本法第三十條規(guī)定的最高差額比例，進行預選，根據(jù)預選時得票多少的順序，按照本級人民代表大會的選舉辦法根據(jù)本法確定的具體差額比例，確定正式代表候選人名單，進行投票選舉?！钡谌l規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會在選舉上一級人民代表大會代表時，代表候選人不限于各該級人民代表大會的代表。”

《地方組織法》第八條關于“縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權”中第七款規(guī)定：“選舉上一級人民代表大會代表?！钡谒氖臈l關于“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權”中第十三款規(guī)定：“在本級人民代表大會閉會期間，補選上一級人民代表大會出缺的代表和罷免個別代表?！?/p>

以上條款雖對代表候選人的提名方式、差額比例、正式代表候選人的確定，以及代表選舉產(chǎn)生的責任主體等有了明確規(guī)定，完全適用于間接選舉，但在地方人大工作實踐中，法律規(guī)定的三種提名方式，有的地方幾乎被政黨包攬了，人民團體提名和代表十人以上聯(lián)名推薦權幾乎全被組織意圖取代了，或被做工作做掉了；代表候選人考察一般是組織部門牽頭，人大相關工作機構負責人配合參與；“代表候選人的名額，應多于應選代表名額五分之一至二分之一”的差額比例，有的地方也嚴格控制在“五分之一”的最低線之內；選舉上一級人大代表的工作，有的地方人大常委會圖省心，主動放棄主導地位，交給了黨委或組織部門。這樣極容易讓人們產(chǎn)生人大選舉上一級人大代表是由組織部門包辦的、這種選舉只是走程序的錯覺。

二、反思與建言

那么，怎樣才能改變這一現(xiàn)狀呢？筆者建議：

一要加強指導，區(qū)別對待。在間接選舉中，應該對提名推薦全國、省級人大代表候選人與市級人大代表候選人區(qū)分開來。因為全國和省級人大及其常委會有立法權，全國人大代表有參與討論、修改憲法法律的權利，省級人大代表有參與討論、修改、制定法規(guī)的權利，他們的素質和履職能力，不僅影響到人大工作的水平，而且決定著國家或一個地方的走向，關系每一個公民的切身利益。而市級人大一般沒有立法權（除較大的市以外），憲法法律賦予市級人大及其常委會的職權與縣級人大及其常委會是相同的。為此，筆者建議，各級黨委對提名推薦全國、省級人大代表候選人，必須加強具體指導，嚴格資格審查，提高準入門檻，確保代表候選人具有廣泛的代表性、堅定的人民性和素質的多樣性；而對市級人大代表候選人提名、推薦不必搞得過于神秘，應該放手，做到公開、透明、民主。早日實現(xiàn)“上套下靠”，即省級人大代表上套全國人大代表的做法，市級人大代表參照縣級人大代表的做法。

二要平等對待三種提名方式。選舉法中“各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人”的規(guī)定，是明確的、具體的。不論是縣級以上黨委及組織部門，還是人大及其常委會，都應該帶頭崇尚法律、敬畏法律，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，平等對待政黨、人民團體和代表十人以上聯(lián)名推薦的代表候選人，把該由政黨提名的交給政黨，把該由人民團體提名的交給人民團體，把該由代表十人以上聯(lián)名推薦的放給代表。作為黨委、人大關鍵是做好領導、指導和引導；作為上一級黨委、人大決不能拿“人大代表是職務”，要求下一級黨委、人大違背法律規(guī)定、按組織意圖提名；作為同級黨委更不能以“人大代表是職務”為借口，包攬?zhí)崦麢唷?/p>

三差額比例要由法定下線向上線擴大。我國選舉法第三十條第一款規(guī)定：“全國和地方各級人民代表大會代表候選人的名額，應多于應選代表的名額。”第二款規(guī)定：“……由地方各級人民代表大會選舉上一級人民代表大會代表候選人的名額，應多于應選代表名額五分之一至二分之一?！钡陂g接選舉上一級人大代表的實踐中，有的為了減少選舉環(huán)節(jié)、確保選舉一次性成功，有的為了減少選舉壓力、確保組織意圖，不論是初步代表候選人的提名，還是正式代表候選人的確定，其差額比例一般都嚴格控制在“五分之一”的法定下線，很少見向“二分之一”法定上線發(fā)展的勢頭，無形中造成人大代表在選舉中只有選舉權，難有選擇權。只有在今后的間接選舉中，正式代表候選人的差額比例能突破“五分之一”的法定下線，并逐步走向“四分之一”、“三分之一”，最終達到“二分之一”法定上線時，代表在選舉上一級人大代表中才能擁有更多的選擇權，實現(xiàn)多中選好、好中選優(yōu)、優(yōu)中選強；人大代表整體素質才能提高，人大代表的競爭意識、責任意識和作為意識才能增強。

四要理順關系，主動承擔法定責任。在間接選舉中，同級黨委處于領導、指導地位，人大是選舉工作主體、組織者，黨委組織人事部門是參與、配合的關系，這種關系是不能混淆的。筆者認為，在依法治國的今天，黨領導人民制定了憲法、法律，地方黨委同樣應帶頭遵守憲法、法律，帶頭在憲法、法律范圍內活動，帶頭執(zhí)行法定的選舉規(guī)定和程序，支持人大依法行使職權，做好選舉工作?！兜胤浇M織法》第八條的第四款至第七款，對地方各級人民代表大會選舉本級人民代表大會常務委員會的組成人員、“一府兩院”負責人和上一級人民代表大會代表都有明確具體的規(guī)定。從法律規(guī)定看，人代會的選舉工作是人大的分內工作，從候選人提名方式、考核材料形成、正式代表候選人確定、選舉辦法擬定、選票制作、選舉會場清點人數(shù)等環(huán)節(jié)，人大常委會應當全過程參與，不能成了門外漢。地方各級人大及其常委會應與時俱進，自覺站在完善人民代表大會制度、提高黨的執(zhí)政能力的高度，帶頭信仰法律、維護法律尊嚴，帶頭推進基層民主法制建設，依法履行法定責任，樹立人大選舉權威，切實承擔起人代會法定選舉工作任務，將人代會間接選舉程序安排得更合法、選舉工作組織得更完好。