◎路俊衛（湖北大學文學院新聞系 武漢 430062）

電視節目低俗問題是世界各國電視節目監管長期面臨的難題。自2005年國家廣電總局指出電視節目低俗化傾向，并對一些低俗電視節目公開批評、叫停之后；今年，廣電總局對電視相親節目的整治再次引起公眾對我國節目低俗問題的關注與熱議。為何國家禁令不斷，但節目低俗化現象仍屢禁不絕？從一定程度上，節目低俗現象出現也折射出我國電視節目監管體系中的薄弱環節和缺失。從中外比較視野中來檢視我國節目監管體系，能夠獲得對完善我國電視節目監管的啟示。

一、中外電視低俗節目評判標準異同

何為“低俗”？在漢語詞典中是指“低級且庸俗，與高雅相對”。盡管在不同的國家、不同的文化背景下界定“低俗”會有所差異，但對于節目低俗問題不同國家卻有著相同的認識。以電視相親節目為例：我國相親節目中存在的造假、過度炒作、宣揚拜金等問題作為“節目低俗”受到整治，同時也受到西方媒體的關注和批評。美國電視相親節目《誰想嫁給百萬富翁》曾被公眾認為“傳遞拜金主義價值觀”而受到譴責，僅播出一集就停播改版。英國、德國、韓國等電視相親節目中的“虛假、制造噱頭、窺探隱私”等問題也同樣被認為是“低俗”而受到民眾和學者的批判。[1]由此不難理解各國對于節目低俗的共同認識是：為迎合社會某些低俗追求，對社會尤其是青少年構成負面影響，在審美情操和價值追求方面對社會造成危害的節目內容，是一種倫理道德價值取向低下的表現。

由于倫理價值取向作為觀念的判斷不夠具體，許多國家在立法中對低俗節目評判標準進一步細化：美國電視行業監管部門聯邦通訊委員會（FCC）在2001年就將低俗節目做了嚴格界定：是指節目內容中的言語或素材在當代社會價值觀下認為會冒犯父母，或是描述情色活動或性器官；此外“不敬”也屬低俗表現，指節目中出現的言語嚴重侵犯他人情感，或公然冒犯社會公眾，并使公眾厭煩。[2]英國在1998年頒布實施的 《獨立電視委員會節目準則》中認為“依照大眾標準，不可接受、具有冒犯性的性行為、破壞普通人正常的羞恥感與道德標準就是低俗節目”，準則中對電視節目中可能出現的低俗問題做了詳細的規定。[3]

和英美一樣，許多國家低俗節目的評判標準是尚未達到淫穢色情等級，但又明顯帶有猥褻、不敬、臟話等下流內容或者公然冒犯社會基本道德水準的電視節目。在各國制定的節目準則中對節目中出現的性、暴力、臟話、隱私等相關內容的表現形式和尺度都做了十分詳細而嚴格的規定，這些守則建立在廣泛調查和公眾意見的基礎上，基本上每年都要修訂一次，以便能適應社會新變化和廣電業的發展，及時監管電視節目中的低俗傾向。

我國在針對廣播電視立法的 《廣播電視管理條例》、《廣播電視節目制作經營管理規定》、《廣告法》中對于節目內容也做了相關禁止規定：如宣揚迷信、淫穢、賭博、暴力或教唆犯罪的；危害社會公德或民族優秀文化傳統的都禁止播出；廣告中不得違背社會良好風尚、含有淫穢、迷信、恐怖、暴力、丑惡的內容及損害未成年人身心健康等。這些法規條文都涉及低俗節目內容的禁播規定，但由于缺乏詳細節目準則，評判標準顯得籠統，因此針對節目實踐缺乏可操作性，特別是當低俗節目內容以新的形態出現時容易因認識差異、缺乏具體評判標準而出現爭議，導致出現管理空白。

二、中外電視節目低俗化監管體系的比較

在抵制低俗節目的長期實踐中，一些國家形成了較為規范、成熟的監管體系，監管體系包括以他律和自律方式來有效防治低俗節目，他律主要是指立法限制、行政監管和社會監督，自律主要是來自行業規范和媒體自我約束。我們可在比較中來審視我國節目監管體系中的不足。

（一）對低俗節目的專門立法監管

和各國基本法明令禁止的淫穢色情等違法傳播行為有所不同，電視節目中出現的低俗問題屬于社會倫理道德問題，尚未達到基本法所指涉的違法等級。基于電視傳播的這一特殊問題，大多國家都有專門的電視傳播立法對節目進行監管。

美國1934年通過的 《聯邦通訊法》就確立了節目“公正原則”和限制“不體面節目”原則。其后又通過了《節目指導原則》和《有線電視消費者保護和競爭法》制定限制不體面節目的具體條款。針對低俗節目可能對兒童造成的影響，上世紀90年代，美國出臺《兒童電視法》并實施美國電視分級制度，要求電視行業對節目內容分級并指導觀眾收看，同時通過安裝V芯片（俗稱“兒童鎖”）幫助觀眾屏蔽低俗節目。近年來美國又先后出臺了一系列專門針對低俗節目的法規：《2005年廣播電視反低俗內容強制法》中加大對低俗節目處罰力度，將違規者最高罰金提高到50萬美元，對特定違規案例處罰可達300萬美元，違規三次將吊銷執照。《2005年淫穢暴力廣播電視內容控制法》對執行節目分級制做了具體規定；《2006年凈化廣播電視內容執行法案》要求所有公共廣播和電視臺不得播出淫穢和不健康節目，違規者將面臨巨額罰款。[4]這些法規形成有效防范低俗節目的法制體系，表現出政府對低俗節目監管從嚴從重的態度。

英國1990年出臺的 《廣播法》中就要求所有廣播電視機構在播出節目中 “不含有違反良好品位和違反禮儀的內容，不含有鼓勵或煽動犯罪的內容，不含有導致混亂或冒犯公眾感情的內容”。1998年實施的《獨立電視委員會節目準則》對這一規定進行補充，對電視節目中可能出現的低俗現象做了詳細的規定，要求電視臺執行“分水嶺政策”即節目分時播出制。2003年英國新通信法設定專門機構英國通信管理局對節目播放是否有害、是否正確、是否公正等各項指標進行監管。[5]

我國還沒有專門的電視節目內容管理準則，現有的 《廣播電視管理條例》為廣播電視行業的管理法規，而《廣播電視節目制作經營管理規定》和《廣告法》主要是針對電視劇和廣告節目制播管理。我國對違法行為處罰力度也不大，查閱《廣播電視管理條例》相關罰則規定，對違規者“處以一萬元以上至五萬元以下罰款”。與國外立法相比，現有涉及節目內容的法律規定都較為寬泛和籠統，沒有針對廣電節目特點在畫面、語言、聲音以及播出方式和播出時間等方面做出詳細的規定，具體執行中缺乏可操作性，這也造成我國對于低俗節目的監管法律依據不夠明確、處罰力度不強的問題。

（二）對低俗節目的行政監管

世界各國都有專門行政機構對廣播電視行業進行監管，但行政監管方式和手段的不同也決定了監管力度的差異。

美國負責監管廣播電視行業的FCC擁有準立法權和司法權，FCC能夠擺脫政府和電視業的影響，更好發揮獨立監管作用，其有權針對廣播電視業出現的新情況制定一系列法律法規，并根據這些法律法規對違法違規行為進行罰款、吊銷執照等處罰。1999年FCC成立執行局，專門受理公眾對節目低俗問題的投訴、調查核實和處罰。[6]2005年，電視節目《尋人密探組》因含色情內容創下被FCC罰款360萬美元的最高紀錄，嚴管重罰使美國媒體不敢輕易挑戰社會倫理道德的底線。但也要指出的是，由于涉及司法范圍的言論自由問題，FCC無權事先檢查、修改它認為不適當的節目內容，其監管權力只能是事后監管。

與美國對低俗節目事后監管所不同的是，英國、日本、韓國等國家專設的廣播電視管理機構不僅事后審議，同時還有權事先審查節目單和特定節目內容，審查衡量標準除國家法規、節目準則外，還有各種道德行為準則。這些獨立機構都有處罰權，可以采取道歉、罰款、停播到吊銷執照等處罰措施。這種事前與事后審查相結合顯然對低俗節目有著更強的監管作用。

我國廣播電視行政管理部門是國家廣電總局及地方各級廣電局，隨著各地廣電集團的建立，地方廣電局與電臺電視臺基本是局臺合一，密切利益關系易使地方廣電局對低俗節目監管流于形式。而負責總體監管的國家廣電總局對于地方臺節目監管則又顯得鞭長莫及，多是事后監管，國家廣電總局對低俗節目的處罰手段也多是叫停、通報批評、規范通知等措施，其處罰力度難以起到震懾作用，這也是低俗節目屢禁不止的原因之一。

（三）對低俗節目的社會監督機制

社會監督是節目監管體系中不可或缺的部分。民眾或者社會團體的監督不僅可以對節目播出內容進行實時監督，同時還可以對法規執行和行政主管部門工作進行監督。為調動社會監督力量，許多國家都建立起“投訴受理—調查核實—意見反饋—處罰公示”較為完備的社會監督機制。

保障公眾投訴渠道的便捷與暢通，是社會監督機制得以運行的前提。許多國家設有公眾投訴受理機構，專門處理公眾對節目播出的意見，這些機構有公開的投訴電話和網站，投訴表格可在專門網站下載，有的還在投訴表格中附上低俗節目禁令的條文細則，以方便公眾比照判斷。民眾通過電話、電子郵件等方式投訴后，投訴機構一經調查屬實將給予當事者相應處罰，并公布處罰結果。如調查結果是證據不足，投訴機構還會將結果和意見反饋給投訴者，并告知可以添加證據后再投訴。如2006年英國觀眾向通信管理局（OFCOM）投訴BBC對薩達姆死刑報道畫面“不適宜”，OFCOM的調查結果是畫面和內容并沒有違反節目準則，但其后OFCOM不僅對觀眾觀看此類新聞提出指導，同時建議電視臺以后對此類節目素材選擇應充分考慮觀眾的接受心理。

投訴的便捷、反饋的及時極大調動民間組織參與節目監督的積極性。美國社會公益組織如凱撒家庭基金會、電視家長協會、美國心理協會等在節目管理中就發揮了舉足輕重的作用。這些組織自發定期調查美國電視節目對青少年影響，調查結果提供給政府管理部門并提出立法和監管建議，美國電視分級制在一定程度上就是社會力量推動的結果。同時民間調查結果還向社會公布，以引起公眾廣泛注意，從而對媒體和管理機構形成輿論壓力，促進相關法規的修訂或出臺。從另一個角度來看，社會組織的積極參與，也使政府監管獲得強有力的社會支持。2004年美國電視直播中發生流行歌星“露乳事件”，在社會輿論壓力下，不僅廣播公司受到高額處罰，同時美國還出臺相關法案要求電視直播執行延時5秒播出制度。

相比之下，我國對電視節目監督的社會力量還比較薄弱，近些年各地廣電學會等社會組織雖得到一定發展但尚未形成有效合力。另外，舉報投訴機制也不夠完善，公眾對于節目低俗問題不知從哪些渠道、向哪些部門投訴，這就使得公眾維權意識不強，公眾對低俗節目的監督不夠主動和積極。溝通渠道不夠暢通，行政監管部門就缺乏及時聽取公眾意見的渠道，這樣政府與社會的監管合力就難以形成。

（四）對低俗節目監管的行業自律

為規范媒體及其工作人員行為，各國都有媒體行業協會、記者協會等組織，一般情況下，每個行業協會都會制定一套行為準則用以規范從業人員的行為，如我國的《新聞工作者職業道德準則》、《新聞工作者自律公約》等。英美等國家還將這些行業自律準則寫入員工聘用合約中，一旦違反依照準則處分甚至革職。

為使這些自律準則不流于形式，建立與之相關配套的處置機制就十分重要。美國依照行業協會的行為規范，各成員單位都會根據實際情況再制定一套更為詳細、具有可操作性的行為準則，如全美廣播協會的“NAB準則”就對兒童節目、暴力、涉毒、污穢言行等做了詳細嚴格的限定，如有違反將列入行業協會黑名單甚至除名。各傳媒公司為保持良好聲譽和社會形象，都設立節目審查專職部門，根據行業規范和臺網標準加大對自己節目的審查力度；在日本和韓國，行業協會的道德綱領還要求會員單位從道德角度對低俗節目進行抵制，除各會員臺對節目自查外，行業協會專設審查部門對會員審查工作進行監督，如發現違規媒體，行業協會依照情況作出提醒、警告、通報和開除會籍的處理。[7]這些處置措施雖不像法律處罰那樣嚴厲，但在時刻提醒從業者規范自我言行、提高媒體自我審查意識起到了作用。

對于低俗節目的自律，我國缺少的不是行業自律準則，而是缺少可供廣電媒體執行的行為規約和行業處置機制，這就使得行業協會提出的規范準則缺乏實際約束性，在媒介市場競爭日益激烈的情況下，僅靠媒體和從業者自覺遵守行為準則的自律是遠遠不夠的。

三、對完善我國低俗節目監管體系的思考

從以上比較中我們看到，國外對低俗節目的監管體系也有許多尚待完善之處，由于媒介管理體制的不同、道德評價標準的差異，國外監管經驗并不都能適用于我國對電視節目的監管，但在比較之中能知己長短并獲得一定啟示。

（一）完善我國監管低俗節目的相關法律。隨著廣電業的發展，廣播電視節目低俗化問題不斷以新的形式出現，我國原有法律和規章中的禁令難以涵蓋新的問題和現象，因此應根據當前節目低俗化出現的問題及時修訂、完善相關法規。特別是應當制定、實施廣播電視節目審議規則，細化低俗節目的評判標準、評判機制和節目管理準則，不僅要使節目生產者明確標準與規范，也使監督管理者能做到有法可依、有章可循。

（二）建構我國廣播電視節目科學的評估體系，并建立節目行政監管問責制。當前我國電視節目評估體系不夠完善，也是導致一些節目以低俗內容博取收視率的重要原因。而地方行政監管部門對節目評判標準也極易步入唯收視率至上的誤區，出現節目低俗問題時，行政監管部門擔何責任也不明確，這就使得地方行政監管易流于形式。因此，在節目評估體制中，觀眾滿意度指數應成為節目評估重要指標，同時問責制也應成為各級行政監管部門加強節目監管的約束機制。

（三）建構電視節目的社會監督體系。社會監督體系不僅要發揮行業協會的作用，同時也要調動社會力量參與節目監督的積極性。可以借鑒國外經驗，設立獨立的受理節目舉報和投訴機構，建立投訴網絡平臺，公開投訴電話，并施行相應的調查、反饋和處罰的機制，使社會監督能發揮實質性作用。社會監督機制不僅可以形成全社會監管的合力，同時可以促進公眾參與社會監管的積極性，從而起到提高公眾媒介素養的作用。

總之，加強對低俗節目的監管在我國電視發展中已日益受到關注和重視，電視節目低俗傾向也折射出我國廣電改革中節目監管體系中的薄弱環節和缺失。尤其在當前深化“制播分離”改革中，完善的節目監管體系對規范節目市場，鼓勵節目創新，保障節目市場的良性發展具有重要意義。

注釋：

[1]青木：《西方學者批評我電視相親節目低俗》，《環球時報》2010年6月30日

[2]中國廣播電視年鑒編輯部：《世界各地廣播電視反低俗化法規資料選編》，中國傳媒大學出版社，2008年版

[3]唐亞明、王凌潔：《英國傳媒體制》，南方日報出版社，2007年版

[4][5][6][7]中國廣播電視年鑒編輯部：《世界各地廣播電視反低俗化法規資料選編》，中國傳媒大學出版社，2008年版