組織結構與運行機制的二重奏
——關于中國科學院體制的隨想

■李 寧

組織結構與運行機制的二重奏
——關于中國科學院體制的隨想

■李 寧

對中國科學院體制的質疑，可謂由來已久，其中，有來自官方的，更多的是來自學界的。較早的，有1957年高教部和中國科學院之間關于體制問題的爭論，高教部強烈主張撤并科學院，當時的國家技術委員會對此也持贊同意見。他們主張，國家的科學“火車頭”地位，應該是在實踐中形成的，而不是硬性規定的。這場爭論最終經由毛澤東出面協調而告終。改革開放以來，對中國科學院體制的挑戰，聲音更響。放眼世界，我們發現原來中國的科研體制跟西方發達國家是如此的不接軌。盡管世界上主要大國都設立了科學院，但是他們的科學院基本上都是虛體，屬于學會性質的榮譽組織，而不像中國科學院這樣，下面有龐大的研究機構。有著跟中國科學院體制類似結構的，是前蘇聯以及后來的俄羅斯，他們有著比中國更為龐大的科學院機構。由于蘇聯的衰落，更由于20世紀中葉中國跟蘇聯的特殊關系，不少人認定，我們國家的科學院體制是學習蘇聯的產物，跟市場經濟體制是不相適應的，是代表落后體制的，應該徹底改革。而最徹底的改革，就是所謂“關停并轉”了。

改革開放以后，從1980年代到1990年代，上面這個聲音就從來沒有停止過。就算是我們進入了21世紀，現在已經是2010年代了，這個聲音還在不時地響起。似乎在時時提醒著我們，中國的科技體制里面，還有一個跟世界主流不接軌的怪胎。

反對撤并中國科學院的觀點，則大致有兩個出發點。第一，中國科學院在歷史上對中國科學技術事業的發展，對中國國防科技的發展，做出過輝煌的貢獻。這個事實足以說明中國科學院的設立，對實現中國的國家戰略是起到了舉足輕重的作用的。第二，放眼世界，國立的大型科研機構，就算在最發達的西方國家，也是常見的，比如美國的NIH（美國國立衛生研究院）和國家實驗室，法國的科研中心，德國的馬普協會等等。因此，草率下結論說中國科學院體制與市場經濟體制不相適應，是缺乏說服力的。此外，學界對中國科學院體制源于抄襲蘇聯體制的說法并不認同。比較一致的看法是，追根朔源，中國科學院脫胎于國民政府時期的中央研究院，而中央研究院是學習法國體制的產物，這一體制更在1949年后的中國臺灣得以延續和光大。

就中國科學院體制發表看法，很容易引起爭議，也很容易陷入已經存在的那些爭論的漩渦。這是筆者所不愿意的。本文希望能夠從另外一個比較超脫的角度來看待中國科學院的存廢問題。具體而言，本文將不糾纏中國科學院體制是否抄襲自蘇聯的問題，也不糾纏中國科學院體制在主要西方國家是否有樣板的問題。本文的出發點，是從戰略管理的角度來看待中國的科技體制，并討論新時期中國科學院的角色。需要補充說明的是，本文是“隨想”，而不是一個全面系統的論述，望賢者識之。

從戰略管理的角度而言，國家的科技體制是為了實現國家戰略服務的。科技體制包括組織結構和運行機制兩個部分。組織結構是國家為了實現其戰略目標而對其工作任務所進行的分工、分組和協調合作的組織安排，這類安排規定了組織各部分的排列順序和相互關系（例如職務范圍、責任、權利等）及其空間位置和相互關系。運行機制則是一種制度安排，是在現有組織結構的框架下對人財物進行管理的相關意識形態、規章制度和文化建設。合理的運行機制是保證組織結構高效運行的關鍵。國家科技戰略的實施，離不開科技組織結構和運行機制的二重奏。

科技組織結構的設計，受很多因素的制約，比如國家的政治制度，經濟制度，國家發展戰略，民族文化傳統，以及國際環境等等。1993年出版的由哥倫比亞大學教授理查德·納爾遜（Richard Nelson）主編的《國家創新系統》一書，系統地總結了世界主要發達國家的科技系統的組織結構和制度安排。該書的一個主要結論，就是因歷史演化、地理位置、文化傳統、資源稟賦、制度環境等因素的不同，世界各國的創新系統是多種多樣的。事實也的確如此。不但美國、日本、德國、英國、法國、意大利、加拿大等主要西方大國的科技組織結構各不相同，就連歐洲小國的科技組織結構，也沒有統一的模式。西方大國中，盡管除了英國以外，其他國家都有國家級別的、由政府資助的國立大型研究機構，但機構設置和隸屬關系，則各具特色。

國家對國立科研機構的管理，根據其隸屬關系，有的更加分散化（如美國），有的更加集中化（如歐洲大陸國家）。集中體制和分散體制，各有長處和短處，優劣難以判斷。中國科學院的機構模式，因其規模較大，因而較之歐洲大陸國家的國立科研機構的管理，其集中程度更高。這樣的組織結構設計，也是受到中國的歷史演化和制度環境制約的。當初的機構模式，是在建國初始，國力羸弱、科研水平極端落后的條件下，在發展國民經濟的需求的驅動下，國家所作出的一種選擇。這個選擇的特點，就是集中力量，把有限的資源和科學家們相對集中，重點突破。直到今天，盡管經過幾代人的努力，我們的國力得到了空前的增強，但是，中國仍然是一個發展中國家，社會發展程度仍然落后，社會主義市場經濟體制還不夠健全 ，國家保留一個高度集中式管理的綜合國立研究機構，仍然是一個有現實依據的不錯的選擇。

這當然不是說，中國科學院這一組織結構的設計，是新中國建國之初和改革開放之后發展科學技術的不二選擇。遺憾的是，盡管可能的選擇方案還有多種，但由于社會實驗的代價太大，我們不可能嘗試每一選擇后再做出哪一個選擇是最佳方案的結論。況且，時過境遷，世事無常，國內外形勢瞬息萬變。在國家層次，組織結構調整的步調，因其代價昂貴和牽連過多，無論如何是趕不上形勢變化的節奏的。換句話說，或許當初建立中國科學院這一組織結構并不是最佳的選擇，不過，今天撤并中國科學院的主張也未見得就是最佳方案。這是因為，一切組織結構的調整，都應該經過成本與收益的測算。

說到組織結構的改變，盡管從橫截面上看，世界各國的科技組織結構，可謂千姿百態，并無一個標準模式，但是，如果沿著歷史的長河去考察，世界各國的科技組織結構的調整又是經常發生的。以年輕的美國為例，二戰前后的美國科技組織結構是截然不同的。1950年美國國家科學基金會（NSF）的建立，是國家成建制地資助科學研究事業的開端，是其現代科技體制建立的標志。后來，因應形式的變化，特別是冷戰的需要，美國陸續成立的航空航天局（NASA），國防部下面的先進研究項目局（ARPA），總統辦公室下面的科技辦公室（OST）以及后來的科技政策辦公室（OSTP），都是組織結構調整的例子。

特別值得一提的是，就算在科技管理體制高度分散化的美國，要求建立一個內閣級別的中央科技協調職能機構的呼聲也從未間斷。這個呼聲可以追溯到1940年代關于NSF的組織設計的參議員金爾格（Harley Kilgore）的提案。后來，1958年，因應蘇聯衛星上天的挑戰，參議員韓福瑞（Hubert Humphrey）舊話重提，再次提案設立協調國家科技發展的科學技術部。1980年代，隨著日本在多個領域取代美國成為產業界的領袖，美國國內要求統一協調科技創新活動的呼聲再度響起。1987年，眾議員布朗（George Brown） 提案成立美國科學技術部；1989年，參議員格蘭（John Glenn）提案，建議在美國商業部下面設立先進民用技術局，以統管協調國內民用技術的開發。盡管上述提案沒有獲得國會的通過進而成為法律付諸實施，但其反映了美國政界要求調整國家科技組織結構的呼聲。

從歷史上看，中國科學院在其60余年的發展歷史中，為了服務國家目標，也經歷過很多次的調整。1950年，科學院成立伊始，根據當時的國家百廢待興、急需實現工業化的現實，科學院的辦院方針被確定為：“按人民政協共同綱領規定的文教政策，改革過去的科研機構，以期培養科學建設人才，使科學研究真正能夠服務于國家的工業、農業、保健和國防事業的建設。”1978年，改革開放之初，科學院把辦院方針修改為“側重基礎，側重提高，為國民經濟和國防建設服務”。5年后的1983年，中共中央進一步強調科學院要為國民經濟建設服務，要求中科院“大力加強應用研究，積極而有選擇地參加發展工作，繼續重視基礎研究”。隨著經濟體制改革的深入和國民經濟的恢復與發展，1987年，中國科學院確定的第四次辦院方針是“把主要力量動員和組織到國民經濟建設的主戰場，同時保持一支精干力量從事基礎研究和高技術跟蹤”。隨著國力的增強和國家經濟體制改革的逐步完善，2002年，中科院開始采納沿用至今的歷史上第五次辦院方針：“面向國家戰略需求，面向世界科學前沿，加強原始科學創新，加強關鍵技術創新與集成，攀登世界科技高峰，為我國經濟建設、國家安全和社會可持續發展不斷做出基礎性、戰略性、前瞻性的重大創新貢獻。”中科院歷史上歷次辦院方針的確定，無一不是緊跟國家發展戰略的結果。

辦院方針的調整，體現了中科院工作重點的轉移，也伴隨著相應的制度安排的調整，即運行機制的變化。從某種意義上說，在現有組織結構框架下的運行機制，是整個科技系統運行效率更加重要的決定力量。只要制度安排適應組織結構的設計，那么整個系統就會有良好的表現。中國科學院已經根據國家戰略需求，結合自身的特點，確定了新時期的辦院方針。相應的制度安排，就成了影響全院科技發展的關鍵力量。值得說明的是，這里的制度安排至少應該有兩種含義。第一種含義是指規章制度和政策意義上的規定，涉及財務撥款方式、研究課題安排、人員獎勵制度、晉升制度、考核辦法等等科研活動的各個方面。第二種含義是文化上的，特指科研人員在某研究機構長期積累所形成的價值取向、處事風格、倫理規范、精神面貌、道德觀念，乃至語言風格等等。制度安排的第一種含義是正式的、硬性的，第二種含義則是非正式的、軟性的。然而，這并不意味著文化上的制度建設在重要性上遜于規章上的制度建設。尤其是，科研人員的工作不確定性高，自由度大，軟性的約束或者激勵比起規章制度的作用而言，有時候更有奇效。

綜上所述，世界上本來就沒有一個普適的、唯一有效的科技組織結構模式，世界各國多種多樣的科技組織設計，反映了各國歷史、傳統、價值觀、制度、文化和資源稟賦上的差異。同時，世界各國的科技組織模式又是在演化之中的，科技組織結構的變化，反映了不同時期的國情和國家戰略需求，同時也是對結構調整的進行成本——效益分析后的決策。筆者主張，對于中國科學院的存廢問題，也采取這種態度進行分析，把保留中科院體制作為中國政府的當下選擇來看待。未來如何，則要看未來的國情與戰略需求來進行分析。同時，在現有的組織結構安排之下，重要的是要建立一種能夠激勵科研人員積極性，保證整個系統高效運行的制度安排。這個制度安排不僅包括規章制度意義上的，也包括文化意義上的。

最后，在探討中國科學院體制的時候，我們不應該忘記，中國的國家創新系統，最薄弱的環節是企業創新能力。中國科技體制的最主要的問題，不是國立科研單位太強的問題，也不是國立科研單位應該集中式管理還是分散式管理的問題，而是企業自主創新能力亟待加強的問題。完善科技體制的當務之急，是采取切實措施，創造良好的制度環境，引導國內的企業強化其創新能力。企業創新能力增強了，也能夠為激發國立科研機構和高等院校的創新能力注入新的活力。

（作者單位：美國關島大學工商與公共管理學院）