政府行為模式的創新與重構
——吉林省樺甸市工商行政管理局善用非強制行政管理手段服務新農村建設的調查

□ 欒 珊，高 軍

（吉林市委黨校，吉林 吉林 132011）

政府行為模式的創新與重構
——吉林省樺甸市工商行政管理局善用非強制行政管理手段服務新農村建設的調查

□ 欒 珊，高 軍

（吉林市委黨校，吉林 吉林 132011）

傳統的管制型政府行為模式是由處于優勢地位的行政機關設計行政相對人的行為，損害了行政相對人的利益，助長了官僚主義作風。與之相反，非強制性行政行為是按照科學發展觀 “以人為本”的核心理念強化政府的社會管理和公共服務職能，改善了行政管理機關與行政相對人的對立關系，體現了政府執政觀念向公民權利本位和政府責任本位的回歸。吉林省樺甸市工商行政管理局運用非強制行政管理手段服務新農村建設的做法為政府行為模式的創新與重構提供了可操作的范式。

非強制行政管理；新農村建設；服務型政府

社會主義新農村建設是改變農村面貌、實現農村社會全面小康的中心工作，也是“三農”工作的著力點和落腳點。在新農村建設過程中，行政機關究竟應該發揮什么樣的作用，采取什么樣的管理手段提供有效服務，是政府部門應該深入思考的問題。為此，筆者通過入戶訪談、實地考察等形式對吉林省樺甸市工商行政管理局（以下簡稱樺甸市工商局）運用非強制行政管理手段服務新農村建設的做法進行了調查，分析如下：

一、行為模式的超前探索

黨的十七大明確提出要建設服務型政府。建設服務型政府是在對社會發展規律的了解和把握的前提下，對全能主義模式的批判和為人民服務宗旨的回歸。即把人民的意志置于最高位置，以社會公眾的意志為根本向度，將對效率的追求落實到人民獲得的服務質量上來，使政府充分發揮社會公共事務的服務性功能。目前，我國建設服務型政府主要是通過轉變政府的行為模式，使政府擺脫事無巨細樣樣都管的窠臼，由傳統的無限轉為有限，由直接強制轉變為間接強制、非強制的服務模式。［1］所以，行政管理方式創新是建設服務型政府的關鍵。

溫家寶總理指出：“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務。”工商行政管理機關在管理方式上體現服務型政府的要求，就是要解決監管與服務之間的“兩張皮”現象，站在行政相對人的立場上，不斷回應社會發展的需要。遵循參與、溝通、互動、平等的思路，把官本位轉為民本位。不但要強化經濟調節、市場監管的功能，而且要努力培育市場，提升市場主體的能力。在某種程度上培育的意義更甚于監管。樺甸市工商局運用非強制行政管理手段服務新農村建設，是風險小、成本低、操作簡便、效果明顯的提高行政管理水平的可靠路徑。一些做法完全可以推廣到各地方行政機關的監管中，在實踐方面的創新經驗值得借鑒。

二、樺甸之路的主要特征

⒈以涉農項目為載體。為使非強制行政管理體系建設工作切實發揮作用，獲得社會效益，在工作開展之前，樺甸市工商局結合本地實際進行了認真的分析。在樺甸市45萬人口中，有近50%的人依靠農村經濟謀生、發展和致富，農村經濟在整個縣域經濟中仍處于基礎地位；經過30年的改革發展，農業產業化初具規模，新興市場主體不斷涌現，新型經營模式不斷形成，進入市場的農民迫切需要提高市場經營的素質。因此，樺甸市工商局研究決定將非強制行政管理體系建設工作重點放在了指導幫扶新農村建設上，在深入調研的基礎上，確定了一批非強制行政管理“涉農”重點項目。如農民專業合作社作為一種新興的市場主體，對于提高農民的組織化程度，提高農業生產力，改變個體農戶在市場交易中的弱勢地位，具有重要作用。農戶雖有成立農民專業合作社的愿望，但對于如何登記注冊、登記后內部機構如何運轉、如何處理同內部成員以及同其他市場主體之間的關系等方面都存在著模糊的認識。針對這種情況，樺甸市工商局把指導農民專業合作社確定為非強制重點項目，有效解決了小農戶與大市場對接的矛盾，使農民專業合作社走上了健康發展之路。

⒉以非強制管理為手段。針對“涉農”重點項目，綜合運用行政指導和行政信息等非強制手段，通過從登記注冊和規范發展方面開展服務工作，將有限的行政管理資源最大化。如隨著市場經濟的快速發展，商標在經濟活動中的地位和作用日漸被廣大農民所重視，實施商標戰略已成為提高農產品競爭力，帶動區域經濟發展，振興地方經濟的重要舉措。為此，樺甸市工商局針對本市經濟發展的需要及地域特點，積極運用行政指導、行政信息服務、行政獎勵三種手段，將指導農產品商標注冊、地理標志注冊和培育知名、著名商標工作納入服務新農村建設工作中。三年來，共幫助企業注冊農產品商標57件，其中，曉峰甜玉米等6件農產品商標被評為省著名商標；相順牌辣白菜等8件農產品商標被評為吉林市知名商標。

⒊以促進發展為目的。樺甸市工商局立足本職工作，以服務新農村建設為重點，著力在紅盾服務①因為工商行政管理人員肩上佩戴紅色的像國徽又像古時盾牌的徽章，意味著抵擋市場經濟中出現的一切違法現象，就像人們常說的是市場經濟的保護神。故稱工商行政管理為紅盾。上下功夫。經過三年的探索實踐，不僅鍛造了高素質的隊伍，實現了高質量的服務，而且為新農村的健康、快速發展做出了積極的貢獻。如樺甸市工商局注冊科的同志在指導嘉源養牛專業合作社成立的過程中，現場考查了解農民需求情況，由注冊科長親自指導登記申報手續。該社成立時注冊資本由l2位農民共同出資5l0萬元，是目前全市規模較大、運行較規范的專業合作社，農民入股合作社后每人每年可增收10萬元，給社會提供優質牛肉l000噸，同時，全村社員的秸桿、飼料、肥料都獲得了經濟效益。在它的典型示范下，先后又有104戶農民投入1655.1萬元組建了11個專業合作社，形成了一支較大的產業隊伍。到目前為止，樺甸市已登記注冊各類農民專業合作社59個，成員出資總額3544萬元，成員總數592人，遍及全市11個鄉鎮、3個街道、46個行政村，登記的專業項目涉及玉米、水稻、大豆、花生、香瓜、西瓜、蔬菜、苗木果樹、食用菌、牛、豬、羊、兔、雞、蜜蜂、中藥材等數十個品種。其中，紅嘴養豬專業合作社已設立五家分支機構，遍布全市7個鄉鎮，突破了地域限制。農民專業合作社的成立不僅提高了農民的組織化程度，使上千戶農民聯合成一體參與經營，而且在建設現代化農業、促進區域經濟發展、增加農民收入等方面發揮著越來越重要的作用。

⒋以制度考核為保證。為了保證工作的順利開展，樺甸市工商局先后制定了 《推進非強制行政管理體系建設工作職責規定》、《推進非強制行政管理體系建設工作考核內容及獎懲辦法》。同時，局長同各業務科室和基層分局一把手簽訂了目標責任狀。將上述《規定》和《辦法》中各業務科室和基層分局的職責細化、工作量化，制定了嚴格的考核標準，考核實行 “一票否決制”，即凡因未完成非強制行政管理體系建設工作目標或經考核為不合格單位的，年末取消主要領導評優資格，取消所在單位評先資格。這樣，使基層分局在非強制行政管理體系建設工作中肩上有壓力，工作上有動力，從制度上保證了非強制行政管理體系建設工作的順利開展。

三、紅盾服務的具體路徑

⒈開展登記幫農服務。為了增強農民加入專業合作社的積極性，樺甸市工商局在大力宣傳《農民專業合作社法》的同時，公布辦公咨詢電話，針對農民對政策理解、設立程序等方面的疑難問題隨時進行解答。建立注冊登記綠色通道，對籌備成立合作社的農民提前介入輔導，從名稱預先核準到設立登記提供全程行政指導。還積極幫助農民與各相關部門協調，解決專業合作社在創辦初期遇到的有關資金運作困難、技術人才缺乏等瓶頸問題。為規范農民專業合作社的日常經營行為，轉變其經營理念，基層分局還建立了聯絡員制度，對已注冊的專業合作社由轄區分局專人定期隨訪、回訪；指導專業合作社在依托本社優勢產業、特色產品開展專業性生產的同時，變單一的生產為產、供、銷一條龍，變農業生產為農業經營；指導專業合作社發揮內部機構、內部制度的作用，嚴格按照專業合作社章程規定辦事；指導專業合作社對其成員中出現的違規現象及時處理，不斷提高農民專業合作社的自我運行能力和管理水平。

⒉開展合同護農服務。為提高農戶和專業合作社的法律意識，幫助農民專業合作社建立健全合同管理機制，在農民專業合作社對外簽訂合同及與內部成員簽訂合同的過程中積極進行指導，規范涉農合同格式條款和簽約行為。強化對訂單合同事前、事中、事后全過程的服務指導，提高了農戶依法簽約、履約的自覺性。運用合同建立穩定的農資采購和農產品銷售渠道。積極開展合同行政調解工作，及時解決涉農合同糾紛，嚴厲查處設置合同陷阱、騙取合同保證金等涉農合同欺詐行為，切實為農民排憂解難，維護了農民及專業合作社的利益。

⒊開展商標興農服務。首先，加強行政信息服務和商標知識宣傳，提高了廣大農民對農產品商標的認識。他們結合每年一度的“知識產權周”宣傳活動，密切協調政府相關職能部門、行業協會和新聞媒體，發動全社會力量，積極向相對人宣傳國家、省、市對農產品商標制定的各項政策法規，為全市農產品商標事業的發展營造了良好的輿論氛圍。其次，積極引導相對人申請地理標志注冊及農產品商標注冊。結合“一村（一鄉）一品”和“一所一標”活動，充分利用基層分局多年來熟悉當地“三農”經濟環境的便利條件，采取上門服務、現場辦公、協同服務、代辦服務等方式，深入農產品生產加工企業、農村經濟合作組織、行業協會等，積極引導相對人申請地理標志注冊及農產品商標注冊。對在農產品商標使用、注冊中存在的實際問題，積極主動、全力以赴幫助解決。再次，充分運用工商職能，指導幫助各類市場主體培育和申報、認定知名、著名農產品商標。三年來，積極引導農產品商標持有人增強品牌意識，使其充分認識到實施商標品牌戰略對提升自身價值，擴大產品市場占有率，提高經濟效益的重要作用。同時，還積極幫助商標持有人培育和申報認定知名、著名農產品商標，以品牌帶動產業發展，真正實現“商標富農”的工作目標。

此外，還努力爭取地方黨委、政府的支持，為爭創知名、著名商標提供動力。為激勵各類市場主體爭創名牌商標，樺甸市工商局積極利用地方黨委和政府的獎勵政策，對獲得省著名商標的企業給予獎勵。幾年來，樺甸市被認定為省著名商標的農產品加工企業均得到了2萬元人民幣的獎勵。此舉有力地調動了農產品商標企業爭創知名、著名商標的積極性。

⒋開展信息富農服務。努力幫助農民專業合作社拓寬信息渠道，及時收集傳遞相關市場信息及國家相關的產業政策。指導專業合作社利用互聯網建立網上信息平臺，拓寬營銷渠道，將合作社的農副產品打入市場。指導專業合作社運用現代化信息手段開展廣告宣傳和銷售活動，抓住時機舉辦、參加相關的展銷會、洽談會、推介會等，有效解決供需信息不對稱的問題。

⒌開展培訓支農服務。組織農民專業合作社管理層人員參加業務培訓和誠信教育活動。講解當前經濟形勢，提高市場經營的自律意識和風險意識，努力變“操作型”人才為懂技術會管理的復合型人才；有針對性地組織專業合作社的技術骨干參加培訓，以增強專業合作社的技術力量。通過培訓，使專業合作社真正體現“民辦、民管、民受益”的宗旨，促進了農民專業合作社又好又快地向前發展。

⒍開展經紀活農服務。首先，引導行政相對人注冊登記，取得合法的市場主體資格。積極宣傳《經紀人管理辦法》，讓廣大農民知悉農村經紀活動的重要作用和依法登記的必要性。支持和鼓勵經紀人持照經營，凡符合注冊登記條件的，均可依法登記辦照。在辦照過程中，只收取工本費，免收工商管理費，并在限期內給予快捷、簡便的登記服務。對確有需要的還可以上門服務，采取當場填表、當場審核、統一發照的辦法，及時將工商執照送到農村經紀人手中。同時，在法律法規及行政規章允許的范圍內，允許農村經紀人既從事農產品的購銷，又從事經紀活動。其次，組織相關部門聯合培訓，提高相對人的綜合素質。針對農村經紀人素質普遍較低的現狀，以農村經紀執業人員崗前培訓為主要方向，會同相關部門強化農村經紀人培訓的力度。采取專家授課、典型示范、座談會、經驗交流會、現場觀摩會等多種形式，促使農村經紀人之間取長補短，共同提高。第三，指導相對人正確、規范地使用合同示范文本。指導行政相對人簽訂行紀、居間等各種合同時遵守法律及行政法規，本著“平等、自愿、誠實信用”的原則，訂立的合同條款文字表達要清楚、準確，明確雙方當事人權利，避免不必要的合同糾紛，防止坑農害農現象的發生。第四，為行政相對人提供信息服務。建立農村經紀人咨詢窗口，對農村經紀人在信息咨詢、技術咨詢、市場營銷、法律咨詢、注冊登記、商標注冊等方面提供無償服務；建立農村經紀人信息平臺，依托市供銷聯社開辦的“黑土地”信息網站，建立宣傳網頁，搭建產品交易網絡平臺，將農村經紀人急需掌握的相關信息如市場行情、農業生產技術等定期發布，為農村經紀人進行經營活動提供切實有效的信息服務。第五，強化管理，規范行政相對人的行為。指導農村經紀執業人員建立自己的經紀人協會，制定執業明示、執業行為規范等相關制度，建立農村經紀人管理檔案，公開農村經紀執業人員的基本情況，既提高了經紀執業人員的知名度，也增加了經紀活動的透明度；實行信用管理，指導農村經紀人依法簽訂合同，及時警示、約束和規范其經紀行為，為合法經紀活動創造了良好的經紀環境。同時，探索建立農村經紀人激勵機制，對遵紀守法、誠實守信、表現突出、貢獻較大的農村經紀人予以表彰獎勵。

四、應該遵循的幾個原則

政府行為模式的創新與重構是建設服務型政府的關鍵。但是，行政管理和行政法制領域采用新方法、創立新制度不能是政府部門的自我滿足、自我欣賞，其創新舉措的社會效果應有助于貼近其出發點和歸宿點，因此，應遵循以下原則。首先，對于行政相對人來說屬于選擇性、賦權（權利）性、受益性的規范可寬松一點；其次，對于行政相對人來說屬于禁止性、限權（權利）性、損益性的規范應謹慎對待；第三，創新舉措的出發點、目的性必須正當，必須堅持以人為本，統籌兼顧，有助于實現私益與公益、公平與效率、自由與秩序的平衡。

行政機關的創新舉措與這些原則相符合者就應堅持實行，不符合者就應改正或摒棄。我們必須清楚地認識到，與強制性行政行為不同，非強制行政管理為行政相對人選擇更合意的行為提供了機會。非強制行政行為在這個意義上統合了行動機關的行政目標和相對人的創新動力，最大限度地包容了社會中的全部發展力量。［2］因此，以非強制行政行為為載體的行政是寬容、包涵的行政，也是高明、高效的行政，在許多地方行政領域值得推廣和借鑒。

樺甸市工商局的實踐證明，引入非強制行政管理手段，可以有效彌補政府部門監管手段的不足，更好地回應社會發展的需要。行政機關通過行為模式的創新與重構，在推動地方經濟發展過程中必將大有作為。

［1］李明.試論非強制行政行為［J］.吉林大學社會科學學報，1998，（5）.

［2］崔卓蘭，盧護鋒.非強制行政的價值分析［J］.社會科學戰線，2006，（3）.

（責任編輯：高 靜）

Innovation and reconstruction of government behavior patterns——Investigation of methods of non－forced administration management servicing new rural construction used by Huadian Trade and Industry Bureau

Luan Shan，Gao Jun

Traditional control type government behavior pattern designing opposite behavior based on the dominant position of administration bureau damages the people＇s innovation spirit and encourages administration bureaucratism.Non－forced administration behavior which is different from the kind of scientific development ＂human－oriented＂.It strengthens the government function of social management and public service，improves the opposite relations between the administration management behavior and opposite person，embodies the return of citizen right and government responsibility.Huadian Trade and Industry Bureau of Jilin Province shows us a model of that.

non－forced administration management；new rural construction；service type government

D630.1

A

1007－8207（2010）01－0021－03

2009－12－08

欒珊（1963—），女，吉林省吉林市人，吉林市委黨校副校長，教授，研究方向為公共管理；高軍（1974—），女，黑龍江齊齊哈爾人，吉林市委黨校教務處副處長，副教授，研究方向為法學。

本文系2008年吉林省社會科學基金項目 “非強制行政管理體系的構建和創新”的階段性成果，項目編號：2008Bglx42。