海南征地信訪問題的調研和思考

王愷 林偉

海南征地信訪問題的調研和思考

王愷 林偉

海南省農民信訪問題多數與土地有關，土地信訪問題又以征地問題反映最為強烈。為了深入了解因土地征收征用引發信訪問題的原因，探討預防和解決這類問題的有效途徑和辦法，2009年5月，筆者深入?？?、澄邁、儋州、陵水、保亭等市縣開展專題調研活動，直擊問題要害，探索解決思路，以求排除民眾憂患，破解民生難題。

一、土地征收征用引發信訪問題的主要原因

1.征地補償標準過低。

按照現行《中華人民共和國土地管理法》和有關法律法規的規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等三項。補償標準分項計算的辦法是，土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產值的6至10倍；安置補助費為該耕地被征收前三年平均年產值的4至6倍，兩項合計最高不得超過15倍；地上附著物和青苗的補償標準由省政府規定。根據這一規定，以1畝耕地為例，如果年產值為1000元，征收1畝耕地的各項補償加在一起約二三萬元。海南省大部分市縣近年來實際執行的補償標準大體上也是如此，近年來有的地方視項目情況提高了補償標準，達到四五萬元。但目前建設用地出讓價格動輒幾十萬元甚至幾百萬元，這么大的收益差距加劇了農民的心理落差。農民普遍認為政府制訂的征地補償標準太低，不足以補償失地的利益損失。筆者所到市縣都召集部分鄉鎮書記、鎮長座談，他們也普遍認為目前征地補償標準確實偏低，征地工作很難做，農民幾乎逢征必訪。如海口市藥谷二期項目，市政府征用秀英區海秀鎮業里村1860畝土地，每畝5萬元，但村民認為征地補償標準低，失地后生活無法保障，堅決反對征地，多次集體到區、市、省里上訪。在調研的幾個市縣中，?？谑械恼鞯匮a償標準是最高的，其他市縣的農民比較?？谑姓鞯匮a償標準后，產生的意見更大。由于農民對征地價格的期望得不到滿足，加大了他們對政府征地行為的對抗情緒，出現了一些阻攔施工、破壞設施等過激行為。

2.征地程序不夠完善，征而不用或征地中侵害農民利益的現象時有發生。

這種情況在20世紀90年代征地中尤為突出。一是征地的計算面積與實際面積不符，實際占用的面積比征地計算面積大，損害了群眾的利益，引起群眾不滿。二是征地補償款長期拖欠，就業承諾沒有兌現。如儋州市白馬井鎮禾囊村群眾多次到省或進京上訪，反映市政府1992年以每畝3000元的低價征收該村3500畝土地建開發區，但征地款長期拖欠。陵水縣椰林鎮城內村委會群眾反映，20世紀90年代初縣政府征收了該村一塊耕地，總計8萬元的征地款一直沒有兌現，群眾自1996年起上訪了十多年，直至2008年書記大接訪活動期間，縣委書記在接訪中得知這一情況作出批示后才得以解決。據了解，90年代有些地方征地時只給農民青苗補償，其他各項補償政府留用。當時承諾的征地招工指標，由于種種原因，大多數沒有兌現。現在農民知道自己的權益受到損害，紛紛上訪維權。三是征地后長期撂荒，現在重新開發引發爭議。農民以當初征地價格太低，征地款、就業承諾不兌現為由，要求政府或開發商重新按現價補足征地款差價，否則不得開工建設。如儋州市木棠開發區1992年至1993年間，政府以每畝2300元的價格征收木棠鎮薛宅村1364.7畝土地作為開發區用地，但因長期不開發，被征地農民自發回原地復耕。2007年儋州市政府將農民復耕的400畝土地轉讓給儋州無銹鋼廠和海島公司使用。農民對此強烈不滿，多次集體到儋州市和省政府上訪，要求比照現價提高地價，補足征地款并解決生活出路問題。從了解的情況看，因長期撂荒重新開發而引起重大集體上訪事件的，其他市縣也多次發生。在這些事件中，政府處境非常尷尬。一方面，土地早已被征收，所有權已轉移為國有，農民主張權益顯然不合法；但另一方面，失地農民生活沒有著落，現在土地大幅增值，要求政府給予相應補償也在情理之中。當地政府在處理這些問題時，一般以無理訴求來拒絕，群眾難以接受。

3.失地農民的就業安置、生活保障等生存發展問題得不到應有的重視和有效解決。

隨著海南省工業化、城鎮化進程不斷加快，征地越來越多，失地農民的群體也越來越大，他們的生存發展問題成了當前各級政府必須面對的現實問題。目前征地安置方式多數采取一次性發放安置補助費的辦法，失地農民基本上未獲得各項社會保障?；鶎诱诜龀质У剞r民轉崗就業、創業方面辦法不多，措施不力，效果不明顯。對于農民而言，一方面渴望通過政府征地將土地權益變現，獲取一筆可觀的征地款以應目前之需；另一方面，面對政府以低廉的價格買斷了他們祖祖輩輩賴以生存的土地，失地又讓他們陷入了耕種無田、就業無崗、保障無份、生活無著的困境。許多被征地的農民拿到征地款就蓋房子，雖然生活暫時得到改善，但有限的征地款無法解決他們長遠的生計問題，其結果往往是富了三年卻窮了三代。

4.征地補償標準不一致，同地不同價，農民難以理解和接受。

同樣的地，在不同時期、不同市縣、不同用途的征地中，價格各異。按目前的征地補償計算辦法，海口市每畝耕地的年產值比其他市縣要高許多，因而征地補償標準也比其他市縣高出許多。在東環鐵路建設征地中，文昌市的農民拿海口市的征地價格進行攀比，萬寧市的農民又拿文昌市的征地價格進行攀比，引發多起到省集體上訪事件。就?？谑卸?，不同時間、不同用途的征地價格也差別很大。如東環鐵路、繞城高速公路等基礎設施的征地每畝二三萬元，藥谷等工業用地和房地產用地每畝五六萬元，造成農民群眾不理解而多次上訪。部分群眾甚至錯誤地認為高地價是鬧出來的，不鬧要吃虧，有的群眾還得寸進尺，頻繁越級上訪，訴求一次比一次高。其他市縣也存在類似情況。

5.征地補償款分配、管理、使用的問題較多。

有些地方鄉鎮政府和農村基層組織層層截留征地款，這種情況在九十年代征地中比較普遍;有些地方基層干部在征地款的分配、使用上搞暗箱操作，群眾懷疑和猜忌較多，引發干群關系緊張;有些村干部或鄉鎮干部有貪污挪用征地款的行為，有些地方把征地款用于投資造成損失，農民怨氣很大。征地補償款的分配、管理和使用問題，直接關系到農民的切身利益，農民群眾特別關心。有些問題雖然已過去十多年，當地政府也做過處理并且有了明確結論，但群眾心中不服氣，一旦有合適的時機，便舊事重提，群起向上級政府上訪討說法。

二、解決土地征收征用引發問題的幾點思考

1.大幅度提高征地價格。

現行的征地補償“產值倍數法”僅是純粹的經濟補償，而且實際執行的計算標準遠低于土地使用權的市場價格，被征地的價格既不反映土地的實際價值，也不反映土地市場的供求關系，更沒有考慮社會保障的補償。我們常說土地是農民的命根子，就是因為土地不僅是生產資料，承擔著農民經濟來源的經濟功能，而且承載著農民的就業保障和社會保障的社會功能。因此，制訂征地價格，應綜合考慮經濟和社會各方面的因素，在現行價格的基礎上大幅度地提高，讓農民有錢解決被征地后的生產生活、再就業和社會保障等問題，以求實現后續發展。各級領導要真正樹立科學發展觀，統籌城鄉發展、統籌經濟社會協調發展、統籌當前發展和長遠發展、統籌個人利益和國家利益，堅持正確的政績觀，克服片面追求低成本搞建設的思想，避免以犧牲農民的利益來招商引資的做法，真正實現科學發展，促進社會和諧。

2.改革現行的征地制度，探索征地價格形成的新機制，讓農民在征地價格談判中有參與權和知情權。

現行的征地制度源自我國土地制度的二元結構，也就是農村土地屬于集體所有，其他土地屬于國家所有。法律規定任何非農建設用地，只能使用國有土地。征地就是因建設需要把農村集體所有土地征收為國有土地，改變土地產權屬性的行為。在我國，土地不屬于私有財產，先天缺乏市場決定價格的條件。一直以來，征地補償標準都是由政府制定，農村經濟組織執行。這種機制排斥農民參與，農民極為不滿。“兩公告一登記”（征地方案公告、征地補償安置方案公告和補償登記）只是盡告知的義務，在實際工作中，有些基層干部害怕群眾鬧事，在征地時搞暗箱操作，把本來就粗疏的征地程序虛化，致使農民群眾在征地中很有限的知情權也被弱化，引發了各種矛盾和紛爭。因此，改革征地制度，重要的是要擴大農民群眾在征地工作中的參與權和知情權，并適當引入市場機制，解決好農村被征土地的公平合理補償問題。筆者認為，與被征地農民協商征地補償標準，是尊重農民集體土地的財產權利的具體體現。這項工作做好了，可以避免被征地農民日后不服而上訪。要通過改革，使征地工作是有利于農民致富而不是制造新的貧困，有利于縮小城鄉差距而不是擴大這個差距，有利于維護公平正義而不是擴大社會不公，有利于增進社會互信而不是增加社會對抗。

3.允許和鼓勵農村以土地租賃或土地入股的方式出讓集體土地，參與土地收益的第二次分配，以獲得長期的土地收益。

這種方式對于經營性建設用地尤為適合，有利于農村經濟結構調整，有利于城市帶動農村、工業反哺農業，旅游業帶動農業，實現共享發展成果的目標，農民也比較樂于接受。據調查，海口市“791”項目以土地租賃的方式租用羊山地區的土地50年搞旅游開發，每畝每年500元，農民比較滿意，基本上不存在用地方面的糾紛。這是一種以非征地方式獲得建設用地的有益嘗試，只要符合土地利用總體規劃，在政府的有效監管之下就不會有大的問題。租賃期滿后，土地仍歸原主，農民沒有失地的后顧之憂，是保障農民土地權益的好辦法，企業也不吃虧。但這種方式與現行法律銜接的問題還需要進一步理順，要在實踐中進一步探索和總結提高，待適當時機向國家提出有關方面的意見建議。關于土地入股的問題目前海南省還很少，應當在實踐中進一步鼓勵和推廣。

4.加快建立失地農民社會保障體系。

失地農民失去了土地的依靠又不能享受城市居民的社會保障，成了一個特殊的弱勢群體，是社會不穩定的因素之一。從長遠來看，為失地農民建立社會保障是解決失地農民生活出路的根本途徑。主要思路有三條：一是把失地農民納入城鎮下崗失業人員再就業保障體系，對失地青壯年勞動力加強就業技能培訓，從政策上視同城鎮下崗失業人員給予再就業優惠，促進其轉崗再就業。二是把年老體弱、無業可就、生活困難的失地農民納入城鎮低保的范疇，定期給予生活困難救助。三是建立失地農民社會保障基金，使失地農民進入城鎮居民包括失業保險、養老保險和醫療保險在內的社會保障體系。失地農民社會保障基金可按照政府、集體、個人共同出資的原則籌集，政府從土地出讓收益中拿出一部分，被征地的農村集體經濟組織從征地補償費中拿出一部分，個人從分得的征地補償費中拿出一部分，共同注入失地農民社會保障基金。其中政府出大頭、集體出一定比例、個人出小頭，以保證基金的持續正常運轉。基金建立起來后，符合條件的失地農民就可以享受通過基金提供的社會保障服務，滿足其長遠的基本生活需要。過去有些地方農村集體經濟組織截留征地補償費興辦集體企業的作法，實踐證明基本上是失敗的，不僅征地補償費有去無回，還滋生了一些村干部腐敗問題，農民意見很大。有些地方以承諾招工指標的辦法來試圖解決失地農民的生存發展問題，實際上大多數都無法兌現。即使兌現了，由于不是普遍惠及群眾，也解決不了大多數人的基本生活保障問題。因此，要通過建立農村社會保障體系解決失地農民的后顧之憂。

海南省信訪局）