基于地役權的電網建設用地補償模式研究＊

閆 亮

（湖州電力局,浙江 湖州 313000）

基于地役權的電網建設用地補償模式研究＊

閆 亮

（湖州電力局,浙江 湖州 313000）

電網建設用地補償工作是電網建設政策處理中的關鍵環節,也是電網建設外部環境諸多矛盾的焦點.在對國內外電網建設用地補償模式進行歸納的基礎上,在我國現行的法律框架下,提出基于地役權的電網建設用地補償模式.實證分析表明,采用基于地役權的電網建設用地補償模式具有一定的合理性和前瞻性,可在一定程度上解決目前補償費用大幅攀升的問題,從而有利于緩解電網建設外部環境矛盾.

補償模式;地役權;電網建設

0 引言

電網建設用地補償是電網建設政策處理中最難開展的一項工作,也是電網建設外部環境諸多矛盾沖突升級的主要原因之一.電網建設在空間上通常較長,沿途占用土地,按用地權利的取得方式一般分為永久性用地、臨時用地和限制用地等三種形式.對于永久性用地（如塔基、變電站、管理用房等建設占用的土地）,原土地權利人徹底喪失了對土地進行使用收益的可能,我國目前對于電網建設永久性用地的做法是通過國家征收,然后出讓給電網建設方使用,電網建設方對該部分土地取得國有土地使用權,在補償上則依照法律法規支付征地補償款.因此,對該部分土地的權利及補償基本不存在異議.對于臨時用地（如架空線路作業帶、施工便道、設備堆放場地、取棄土場地等用地）,由于僅僅是在電網施工過程中使用,電網建成后即交由原權利人繼續使用,因此在權利上不存在異議,該部分用地的補償主要是針對使用過程中的損失經過雙方協商后確定的,存在的爭議較小.爭議較大的是限制用地,即電網經過的土地及電網建成后需要保留的安全距離范圍內的土地,原土地權利人可以在電網建成后在一定程度上對該部分土地進行利用,但在使用上受到很大限制.本文就國內外電網建設用地補償模式進行歸納,然后提出基于地役權的電網建設用地補償模式,對電網建設用地補償工作進行有益探索.

1 國內外電網建設用地補償模式選擇

1.1 采納通過權的方式

采納通過權（或通行權）的電網建設用地補償模式在歐美國家較為普遍[1].通過權本是一個英美法概念,是一個籠統地包括了臨時用地、永久用地和限制用地權利的概念,與堅持物權法定、堅持物權和債權嚴格區分的我國物權法格格不入,在我國行不通.

1.2 通過相鄰關系解決

依據相鄰關系,電力企業有權根據自己作為電網的所有權人,要求兩側一定范圍內的土地權利人限制其土地的使用.其權利基礎在于對輸電線路的所有權,兩側土地義務人的義務本質上是一種土地的社會義務或者法定義務.電力企業并不能取得一種獨立于電網所有權的,專門以土地使用限制為內容的物權.這對于支付了巨額補償金的電力企業是不利的,也是不公平的.因為：①我國幅員遼闊,電網建設用地的具體限制條件各地差異較大,依靠相鄰關系的普遍規定無法適應電網建設用地限制的復雜情況.②老百姓的法制觀念淡薄,片面強調所有權的社會義務,寄希望于權利人的自覺守法和道德約束,很難奏效.

1.3 通過設定地役權解決

德國對電網建設中限制用地補償及其權利取得主要采納了地役權的規范模式.德國法律上的地役權和英美的地役權是不同的概念,不包括完全占有他人土地進行建設的權利,而僅僅是在不排除所有權人占有的情況下,對供役地的一種限制[2].這種用地權利設定方式與我國現行法律框架基本一致,具有如下幾個特點：

（1）限制用地通過設定地役權從法律上講是可行的.地役權是我國物權中用益物權的一種,即通過合同約定,需役地人對供役地人的土地進行利用,以提高自己不動產的效益.電網建設用地中的限制用地設定地役權符合地役權的成立要件.

（2）限制用地設定地役權符合供、用地雙方的需求.第一,賦予電力企業專門的物權類型——地役權,可以使線路走廊內的土地所有權人或者使用權人,清楚地知曉自己所負擔的義務,增加其義務履行的約束力.第二,電力企業和土地所有權人或者使用權人協商確定地役權的過程,也是安全教育的過程,有助于增強土地所有權人和使用權人維護輸電線路安全的自覺性.第三,對于電力企業來說,承認其在支付了補償之后取得地役權,也有利于實現其資產的平衡.從會計的角度來說,如果不承認地役權,補償僅僅是成本支出,而承認地役權的話,則這部分補償費用實際上轉化為權益.

因此,將電力企業限制用地的權利物權化,納入我國現有物權法的地役權類型是必要的,也是合法的選擇.

2 電網建設用地地役權制度設計

2.1 電網建設用地地役權的概念和法律性質

所謂電網建設用地地役權是指電力企業為了實現電力網絡建設與運營的目的,通過合同方式設定的要求供役地土地所有權人或使用權人（承包經營權人）容忍電力企業在自己的土地上架設（埋設）、運營、維護輸電線路,并對土地所有權人或者使用權人的土地使用進行限制,以保障輸電線路安全的權利.

電網建設用地地役權是一種獨立的物權,可以對抗知曉或者應當知曉地役權存在的任何第三人.電網建設用地地役權設定后,原土地權利人仍享有土地所有權、土地使用權、承包經營權,但土地權利的行使受到一定的限制.

2.2 電網建設用地地役權補償模式

（1）地役權利金的測算思路.電網建設用地地役權利金是電力企業為獲得電網建設用地地役權而向原土地產權人支付的一定數額的補償,即對電網建設用地地役權的補償.

電網建設用地地役權利金的補償采用權利比率法進行估算.權利比率法評估的技術思路如下：首先,評估土地價格標準S;第二,確定設定電網建設用地地役權對待估土地使用的影響程度并量化,即確定補償率R;第三,測算電網建設用地地役權利金為兩者的乘積,即V=S×R.

補償率反映電網建設用地地役權對土地使用的影響和限制程度.一般來講,補償率與輸電線路的電壓成正比.

（2）電網建設用地地役權利金的補償方式.對于國有土地,補償費用直接交給當地土地行政主管部門.如果國有土地上有租賃經營的,應當主要對租賃經營權人的損失進行補償.

對于集體土地,如果是未承包的土地,補償費用直接支付給集體經濟組織.如果是已承包土地,則主要對承包經營權人進行補償.

電網建設限制用地的補償由兩大塊構成,一是損失補償費、臨時土地使用費和輔助設施永久性用地補償費,這些費用在取得電網建設用地時一次付清;二是電網建設用地地役權權利金,可以通過逐年支付或者每n年支付一次的方式分期支付.

2.3 特殊用地地役權補償模式

電網建設用地補償中涉及到的特殊用地包括跨房、埋管、架空與塔基用地等四種.

（1）跨房.由于地役權權利金的補償已包括輸電線路下方土地及其附著物的空間權補償,因此,在理論上對于輸電線路跨房的補償可包含在地役權權利金內.但由于房屋對于所有權人的特殊意義和作用,因此,可對輸電線路跨房進行相應的處理.

參照《臺灣大眾捷運系統地上權補償率表》[3],以電網距地面的高度為補償率的設定基礎,根據不同的高度劃定相應的補償率.相應的補償公式為：

公式中,Pc為跨房情況下地役權權利金,S為房屋的占地面積,Pl為相應的農村建設用地補償價格,Rc為地役權的補償率,其與輸電線路距地面的高度相關.

（2）架空與塔基.對于架空的補償實際已包含在相應的地役權權利金中,因此,對架空的補償不必單獨測算.

對塔基的補償也包含在相應的地役權權利金中,因此,對塔基的借地補償不必單獨計算,但塔基施工中所損壞的青苗、地上附著物仍需補償,補償標準可參照上文中管理臨時用地的補償標準.

（3）埋管.對于埋管,可采用地役權中的地下通過權進行補償,補償標準可參照地役權的補償測算公式,即：Pu=Ps×Ru.式中,Pu為地役權補償價格,Ps為相應土地的補償價格,Ru為埋管情況下地役權補償率.Ps可參照當地相應文件確定.Ru的確定可以埋管的深度作為主要指標,進而確定相應的補償率.

3 案例分析

以浙江省湖州市110kV西塞輸電線路工程為例,我們對該工程以地役權為基礎進行補償測算.該工程在湖州市開發區,全長8.52km,共36個塔基,工程造價8 356 154元.塔基占地補償及青苗賠償等費用總計1 151 417元,其中包括塔基永久占地補償、施工道路及場地堆放補償、余土清理和復耕補償、立塔架線等線路施工青苗賠償和特種養殖賠償,根據湖州市人民政府辦公室《關于加快湖州電網建設的通知》（湖政辦發[2004]15號）和原浙江省計劃與經濟委員會《關于印發浙江省輸電線路工程建設政策處理若干規定的通知》（浙計經基[1998]215號）文件的精神,輸電線路塔基占地不辦理土地征用手續,只支付一次性的土地補償費,屬于借地使用性質.按照這一規定標準,該工程塔基占地補償228 827元,青苗賠償等費用92 2590元.

上述補償測算方法未考慮對相關權利人電網建設用地地役權的補償,如果按照地役權進行補償,其結果如下：

農地價格（Sa）：按照《湖州市人民政府關于調整湖州市區征用土地補償標準及有關問題的通知》（湖政發[2003]13號）的規定,水田、旱地、菜地、園地、養殖水面、農田水利用地、建設用地補償標準40 000元/畝,其中土地補償費14 400元/畝,安置補助費19 800元/畝（按人均耕地高于或等于1畝計算,人均耕地低于1畝的按實計算）,其它土地征地補償費20 000元/畝.由于該項目所涉及土地大部分為前者,因此,農用地價格按照40 000元/畝計算.

由于項目全長8.52km,該輸電線路電壓為110kV,則相應的線路走廊平均寬度約為28m,則該項目電網建設用地地役權總面積為238560m2,即357.82畝.

相應的農地價格Sa為357.82×40000=14312884元.

補償率（R）：由于該輸電線路的電壓為110kV,參考文獻[3],相應的補償率為7%.

電網建設用地地役權利金：

該地役權權利金是對于該工程建設所涉及土地的地役權的購買價格,擁有該權利后,電力企業可以在地役權所及的空間范圍內進行輸電線路的架設、維護與運營而不必支付其他的費用,但遇有對地役權義務人的地上附著物損害時,仍需進行相應的賠償,賠償標準參照相關既定的文件.

采用新標準后,補償款總額為：1001901+922590+228827=2153318元,比采用舊標準補償增加2153318-1151417=1001901元,增加87.01%.采用地役權的補償數額占總投資額的23.01%.新舊標準的補償情況對比見表1.

表1 新舊補償標準對比表

隨著電網建設外部環境的惡化,采用現行的補償模式將使政策處理費用無法控制,因此,采用基于地役權的電網建設用地補償模式具有一定的合理性和前瞻性,可在一定程度上解決目前補償費用大幅攀升的問題.

4 結語

結合我國的實際情況和國外的相關經驗,我國電網建設限制用地的權利設定為地役權最宜.地役權可以使線路走廊內的土地所有權人或土地使用權人明確自己享有的權利和應盡的義務,電力企業支付補償金后獲得了明確的權利,自身的權益可以得到法律的有效保護.因此,基于地役權的電網建設用地補償模式符合依法合規建設的趨勢,有利于緩解電網建設外部環境矛盾.

目前對于在線狀工程用地中推行基于地役權的用地補償研究還處于初級階段,實際運用需政府和電網企事業的共同努力.進行論證和實踐,并加快出臺相關法規及物權法司法解釋.

[1]岳曉武.英國的管線通過權制度[J].中國土地,2005（5）.

[2]曹詩權,張鵬.論地役權的適用范圍[J].現代法學,2000（4）.

[3]大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法[EB/OL].2009-12-17.http：//www.lawyee.net.

F301.2

A

1009-1734（2010）S0-0069-04

2010-05-10

浙江省電力公司2008年科技項目《電網建設外部環境中的沖突分析及互適性機制研究》（T/UZ08009）的階段性成果.

閆亮,經濟師,從事電力技術經濟及電力市場、經濟統計分析及綜合評價、高壓輸電工程研究.