泛珠九省區(qū)人類發(fā)展水平比較——基于基本公共服務(wù)視角的研究

陳弦

泛珠九省區(qū)人類發(fā)展水平比較
——基于基本公共服務(wù)視角的研究

陳弦

強(qiáng)調(diào)人的全面發(fā)展的當(dāng)代人類發(fā)展理念在世界范圍內(nèi)被廣泛接受和應(yīng)用之后，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主阿馬蒂亞·森領(lǐng)導(dǎo)的專家小組在該理念的基礎(chǔ)上，設(shè)計了人類發(fā)展指數(shù)（Human Development Index，HDI），用以衡量人類發(fā)展的水平。該指數(shù)主要用來評估和比較不同國家及其同一個國家不同時期以及不同區(qū)域在健康、知識和收入三個重要領(lǐng)域的進(jìn)步。人類發(fā)展指數(shù)的計算以三個分指數(shù)為基礎(chǔ)，分別是出生時預(yù)期壽命，成人識字率和小學(xué)中學(xué)和大學(xué)綜合入學(xué)率以及實際人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（購買力平價美元）。人類發(fā)展指數(shù)是教育、健康和收入三個分指數(shù)的算術(shù)平均值。盡管人類發(fā)展指數(shù)是衡量人類發(fā)展水平的實用指標(biāo)，但它依然需要其他數(shù)據(jù)和深入分析作為補(bǔ)充，才能對人類福祉所發(fā)生的變化做出更全面的判斷。

一、中國人類發(fā)展的總體趨勢

改革開放30多年來，中國的人類發(fā)展指數(shù)得到了快速提升。從1975年的0.53上升到2007年的0.772［1］，已經(jīng)非常接近高人類發(fā)展國家的水平［2］。中國人類發(fā)展指數(shù)在國際上的排名也從1991年全球的101位上升到2009年的92位［3］。具體地說，2007年中國人口預(yù)期壽命為72.9歲，成人識字率為93.3%，綜合入學(xué)率68.7%，人均GDP為5383購買力平價美元［3］。

30多年來中國人類發(fā)展水平的提高，是在由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中實現(xiàn)的。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌釋放了巨大的經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長。對中國過去30年HDI增長因素的分析表明，這個時期的經(jīng)濟(jì)增長對HDI增長的貢獻(xiàn)高達(dá)52.5%，教育的貢獻(xiàn)率為33.3%［4］?？梢?，改革開放以來，快速的經(jīng)濟(jì)增長是中國人類發(fā)展巨大進(jìn)步的最重要動力。

伴隨著改革進(jìn)入新的發(fā)展階段，中國人類發(fā)展也進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期。中國人類發(fā)展在總體水平不斷提高的同時，正面臨著新的挑戰(zhàn)。這主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和不同社會群體之間的人類發(fā)展差距日益明顯。城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)從2000年的2.79倍擴(kuò)大到2007年的3.33倍；2008年人類發(fā)展指數(shù)最高的上海市比最低的省份西藏高出44%，充分反映了人類發(fā)展水平的區(qū)域差異；不同社會群體之間的人類發(fā)展差距，突出表現(xiàn)在我國的收入差距長期呈現(xiàn)上升趨勢。中國人類發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)還表現(xiàn)為資源環(huán)境的約束，如土地退化、水資源短缺、水質(zhì)惡化、空氣污染、森林覆蓋率降低等，這些問題不僅威脅當(dāng)代人和后代的健康，也影響經(jīng)濟(jì)增長和人類發(fā)展的可持續(xù)性［5］。還有一點(diǎn)值得重視，我國政府目前非常注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，提倡“好”字當(dāng)先。在這樣的宏觀背景改變的情況下，我國人類發(fā)展水平的提高不可能再一味地依賴GDP的增長，GDP增長在HDI增長中的貢獻(xiàn)率勢必會呈放緩的態(tài)勢。因此，如何繼續(xù)保持我國人類發(fā)展水平的穩(wěn)步提高，也是擺在我們面前的一個新問題。

基本公共服務(wù)與人類發(fā)展密切相關(guān)，其供給狀況直接影響人類發(fā)展水平和公平程度。與人類發(fā)展關(guān)系最為密切的公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)，它們對提高人的可行能力必不可少。它們直接影響人的壽命、健康、尊嚴(yán)和生活的意義。中國憲法規(guī)定，公平享受這些基本公共服務(wù)是每個公民的基本權(quán)利，保證每個公民享有這些公共服務(wù)是政府的核心責(zé)任。近年來，中國政府一直致力于擴(kuò)大公共服務(wù)，著力保障和改善民生，促進(jìn)社會公平正義。以基本公共服務(wù)為切入點(diǎn)，提高我國的人類發(fā)展水平，不失為一項應(yīng)對人類發(fā)展新挑戰(zhàn)的重要而可行的舉措。

二、基本公共服務(wù)與人類發(fā)展水平

從人類發(fā)展指數(shù)的構(gòu)成可以看出，基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量直接影響著人類發(fā)展指數(shù)的高低，公共服務(wù)的供給差距構(gòu)成了人類發(fā)展水平差距的核心根源。HDI的三項構(gòu)成中，除了GDP指數(shù)是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，預(yù)期壽命指數(shù)和教育指數(shù)可以說是由基本公共服務(wù)起主要決定作用的。

基本公共服務(wù)主要包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)等。中國政府近年來在擴(kuò)大基本公共服務(wù)數(shù)量、提高公共服務(wù)水平方面投入了巨大的人力、財力和物力，我國的公共服務(wù)水平有了很大程度的提高，為我國的人類發(fā)展指數(shù)接近世界高水平起到了不可估量的作用。

首先是教育方面。教育是人類發(fā)展的基礎(chǔ)，它不僅提升生命的價值，還能夠提高人們參與豐富的社會生活的能力，進(jìn)而維護(hù)人的尊嚴(yán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步。如前所述，在我國過去30年的HDI的增長中，教育的貢獻(xiàn)率為33%。改革開放以來，中國政府一直在穩(wěn)定地增加對基礎(chǔ)教育的投入。1978年，中央預(yù)算內(nèi)教育支出僅為75億元，約為年GDP的2%。到了 2008年，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到10449.63億元，占當(dāng)年GDP的3.48%［6］。中共十七大確立了優(yōu)先發(fā)展教育、建設(shè)人力資源強(qiáng)國的戰(zhàn)略方針。在“十一五”規(guī)劃中，中國政府明確了“完善國民教育體系，實現(xiàn)由人口大國向人力資源強(qiáng)國轉(zhuǎn)變”的目標(biāo)。

公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)造福于人類，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中具有獨(dú)特的地位。人類發(fā)展指數(shù)構(gòu)成中的預(yù)期壽命指數(shù)與公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)緊密相關(guān)。中國公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療體制正在重建過程中，正在逐步形成包括醫(yī)療、預(yù)防、保健、康復(fù)、教學(xué)、科研等在內(nèi)的比較完整的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。近年來中國公共衛(wèi)生政府支出穩(wěn)步增長。1999年至2005年平均年增長率為16%。

基本社會保障制度是社會安全網(wǎng)有效運(yùn)行的基本途徑，是對和諧社會至關(guān)重要的有效的“減震器”，它有助于維護(hù)人的尊嚴(yán)。規(guī)范穩(wěn)定的基本社會保障制度有利于提高全體社會成員的生活質(zhì)量，營造安定有序的社會環(huán)境。為了提高整個社會保障體系的保障水平，中國加大了對社會保障體系的公共財政投入。2001—2006年間，全國社會保障財政總支出從不到2000億元增加到了4361.78億元，社會保障支出在財政總支出中的比重穩(wěn)定在11%左右?；镜纳鐣Ｕ现贫劝ɑ攫B(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險和最低生活保障制度等。

就業(yè)是人類發(fā)展的一個重要維度，不僅是人們收入的來源，也關(guān)系到人的尊嚴(yán)，是社會成員賴以生存、融入社會和實現(xiàn)人生價值的重要途徑和基本權(quán)利。公共就業(yè)服務(wù)是促進(jìn)就業(yè)的重要手段，通常是政府和相關(guān)公益機(jī)構(gòu)為緩解失業(yè)壓力，向所有勞動者及事業(yè)人員提供免費(fèi)的就業(yè)信息、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)和勞工權(quán)利保護(hù)等。最近幾年，中國政府不斷完善公共就業(yè)服務(wù)的體制和制度。堅持發(fā)展經(jīng)濟(jì)，努力增加就業(yè)機(jī)會；實施積極的就業(yè)政策，扶持失業(yè)人員就業(yè)；提供職業(yè)培訓(xùn)，提高失業(yè)人員競爭力。

三、泛珠九省區(qū)人類發(fā)展水平及基本公共服務(wù)狀況比較

1.2008 人類發(fā)展水平概況

以全國的平均水平0.772為基準(zhǔn)，泛珠九省區(qū)的人類發(fā)展水平可以說差異還是比較大的（表1）。廣東、福建、海南、湖南、廣西五省的指數(shù)均高于全國水平，而四川、江西、云南、貴州四省則低于全國水平。人類發(fā)展指數(shù)最高的廣東省比HDI指數(shù)最低的貴州省高出22%。

表1：泛珠九省區(qū)2008年人類發(fā)展指數(shù)

2.義務(wù)教育狀況比較

表2比較了泛珠九省區(qū)各級學(xué)校的入學(xué)率狀況?？梢钥闯觯摰貐^(qū)的義務(wù)教育普及程度很高，各省之間的差異也不大。但是如果將高中和高等教育的入學(xué)率考慮進(jìn)去，綜合入學(xué)率的差異則較大。江西、福建、廣東和四川的綜合入學(xué)率高于全國水平，而海南、廣西、云南、貴州則低于全國水平，湖南省的數(shù)據(jù)不可得。名列第一的江西省的綜合入學(xué)率比最后一位的云南省的綜合入學(xué)率高出11.38%。

表2：泛珠九省區(qū)各級學(xué)校入學(xué)率 單位：%

表3比較該地區(qū)的文盲、半文盲率，也反映了教育的差異。文盲人口占15歲以上人口的比重顯示該地區(qū)的受教育程度不容樂觀，各省之間的差異也很大。2006年全國的文盲率平均水平為9.31%，而泛珠地區(qū)的福建、海南、云南、貴州均超出了全國的平均水平。貴州省甚至達(dá)到18.79%，云南16.5%，四川12.56%，福建為11.31%。泛珠區(qū)域內(nèi)貴州省的文盲率比廣東省高出13%。

表3：泛珠九省區(qū)文盲、半文盲率 單位：%

表4：泛珠九省區(qū)地方人均財政性醫(yī)療衛(wèi)生支出單位：元

3.公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)狀況比較

泛珠地區(qū)內(nèi)，公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)方面還是存在著比較大的差距。主要體現(xiàn)在衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入上的差距以及衛(wèi)生服務(wù)的差距。從表4可以看出各省的人均財政性醫(yī)療衛(wèi)生支出的差異，從2006年的決算數(shù)來看，最高的云南省比最低的湖南省高出一倍多。

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面的差異，還可以通過比較各省的五歲以下兒童死亡率以及孕產(chǎn)婦死亡率來反映。表5可以看出，泛珠9省區(qū)中，有5個省的五歲以下兒童死亡率高于全國的平均水平22.5‰，其中最高的四川省達(dá)到了42.9‰，而這一區(qū)域的廣東省該比率僅為9.67‰；孕產(chǎn)婦死亡率方面，區(qū)域內(nèi)的差異也比較大。四川、貴州、云南的孕產(chǎn)婦死亡率大大高過全國水平，而最低的廣東省則大大低于全國水平。

表5：泛珠九省區(qū)五歲以下兒童死亡率及孕產(chǎn)婦死亡率比較

4.基本社會保障比較

表6比較了泛珠九省區(qū)2005年城鎮(zhèn)職工基本社會保障參保率的情況。可以看出，區(qū)域內(nèi)的各項參保率的差異很大。廣東省的基本養(yǎng)老保險綜合參保率和工傷保險參保率相當(dāng)高，分別達(dá)到了96.0%和99.5%，而其他省區(qū)與廣東省的差距很大。尤其是工傷保險參保率，大部分為30%-40%。而基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險的參保率，整個區(qū)域的水平大體都在45%-65%之間，可以反映出基本社會保障的情況。

表6：城鎮(zhèn)職工基本社會保障情況

5.公共就業(yè)服務(wù)比較

表7比較了2006年泛珠地區(qū)公共就業(yè)服務(wù)方面的基本情況。分別從失業(yè)人口、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)個數(shù)、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)人數(shù)、就業(yè)培訓(xùn)中心個數(shù)、就業(yè)培訓(xùn)教師人數(shù)、就業(yè)培訓(xùn)專職教師人數(shù)及就業(yè)培訓(xùn)中心財政補(bǔ)貼等方面來進(jìn)行比較?？梢钥闯?，該地區(qū)的登記失業(yè)率大都在4%左右，廣東省最低，為2.6%；職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的個數(shù)懸殊比較大，廣東、福建、四川、云南等省的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)均在1500個以上，而海南省僅有62個，廣西為392個；就業(yè)培訓(xùn)中心的個數(shù)也是類似情況，海南省僅有30個，貴州省73個，而最多的湖南省310個；相應(yīng)的，就業(yè)培訓(xùn)教師人數(shù)的差距也很大，湖南省最高，有7537人，廣東4089人，海南441人，貴州729人。

四、成因分析

泛珠九省區(qū)基本公共服務(wù)供給的差距直接影響著該區(qū)域內(nèi)人類發(fā)展水平的高低。因此，要縮小各省區(qū)在人類發(fā)展水平上的差異，促進(jìn)該地區(qū)的協(xié)調(diào)、持續(xù)與和諧發(fā)展，探究其基本公共服務(wù)供給差距的原因是非常必要的。

第一，總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異在一定程度上影響著基本公共服務(wù)供給水平。按照目前的劃分，泛珠九省區(qū)分布在我國的東、中、西部地區(qū)。其中福建、廣東、海南為東部地區(qū)；江西、湖南為中部地區(qū)；廣西、四川、云南和貴州則為西部地區(qū)。東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大差異，東部為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，2009年人均GDP接近5000美元；中西部為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，2009年人均GDP不足3000美元。廣東省的人均GDP高出貴州省的4倍多。這種總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異在一定程度上導(dǎo)致了區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)供給水平的差異。

第二，人均財政支出的不均等直接導(dǎo)致各省區(qū)基本公共服務(wù)保障條件與保障水平的差距。泛珠區(qū)域內(nèi)，廣東省的人均財政收入最高，超過了兩千元，最低的貴州省僅為600多元，其他的四川、云南、廣西等省區(qū)也不足一千元。人均財政支出的差距反映著政府財力的差異，直接影響著義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會保障等公共服務(wù)的供給水平。

第三，城鄉(xiāng)差距的因素。雖然戶籍制度有所松動，農(nóng)村勞動力也大量地流向城市，但是城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)制度尚未有實質(zhì)性的改變。義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障等多種基本公共服務(wù)仍然分為城鎮(zhèn)和農(nóng)村體系，國家財政資源配置的中心仍在城市。因此，泛珠各省區(qū)城鎮(zhèn)化程度的高低在很大程度上影響著各自的基本公共服務(wù)的保障程度。東部發(fā)達(dá)的廣東、福建等省，城鎮(zhèn)化率較高，超過50%，城鄉(xiāng)差距較小，總體的基本公共服務(wù)保障水平比較高。而諸如貴州、云南、四川等西部各省的城鎮(zhèn)化率均低于全國45.7%的水平，僅為30%左右，貴州僅為27%。這些省區(qū)大量的農(nóng)村人口以及薄弱的農(nóng)村公共服務(wù)供給制度，嚴(yán)重地制約著公共服務(wù)保障水平的提升。

第四，體制與政策因素。各省區(qū)之間財政能力的均等化是基本公共服務(wù)均等化的重要基礎(chǔ)。但是，目前的狀況是，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距持續(xù)擴(kuò)大外，中央政府和地方政府的財政關(guān)系也導(dǎo)致泛珠各省區(qū)之間財力差距的擴(kuò)大。具體來說，1994年分稅制改革后，地方財政收入主要依賴地方經(jīng)濟(jì)總量的增長。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付中，具有均衡作用的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小，而主要是中央對地方的稅收返還。這樣的結(jié)果就是經(jīng)濟(jì)增長速度快、稅收基礎(chǔ)強(qiáng)、對轉(zhuǎn)移支付需求低的地區(qū)，得到的稅收返還反而最多。即使在實施了財力性轉(zhuǎn)移支付以后，西部地區(qū)的人均財力也只相當(dāng)于東部地區(qū)的48.3%。［7］由此可以推論，泛珠九省區(qū)之間財政能力不均等的問題也是很突出的，從而導(dǎo)致了基本公共服務(wù)的差距。另外，還有由于體制因素導(dǎo)致的基本公共服務(wù)供給差異。主要體現(xiàn)在政府支出結(jié)構(gòu)不能充分反映公共財政的要求。基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，依賴于大幅增加對基本公共服務(wù)的投入，而投入的增加依賴于規(guī)范的公共財政體制。在現(xiàn)行的“增長主義”思想的指導(dǎo)下，基本公共服務(wù)方面的投入仍然非常不足，距離公共財政的要求還有很大差距。

五、結(jié)論和對策建議

中國的人類發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一個新階段，隨著人們基本公共服務(wù)需求的快速增長，需要進(jìn)行一系列的制度性變革。泛珠九省區(qū)在人類發(fā)展水平上的差異、存在的問題以及問題的成因都揭示出制度的重要性。在此，提出以下對策建議：

1.為了實現(xiàn)公平和質(zhì)量有保障的基本公共服務(wù)供給，在人類發(fā)展的新階段，泛珠地區(qū)應(yīng)該加強(qiáng)服務(wù)型政府的建設(shè)步伐，加快轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步明確界定政府的基本公共服務(wù)供給責(zé)任，并將政府的行政管理體制改革與有效履行為全體社會成員提供基本公共服務(wù)的責(zé)任結(jié)合起來。

2.制定泛珠區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃，明確基本公共服務(wù)均等化的具體目標(biāo)及具體要求。由于泛珠區(qū)域內(nèi)的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和貧富差距都比較明顯，因此有必要制定整個區(qū)域統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確基本公共服務(wù)均等化的遠(yuǎn)景目標(biāo)和各種改革的措施、原則，以及實施的關(guān)鍵步驟和時間表，等等。

3.改革完善公共財政制度，充分保障基本公共服務(wù)均等化所需資源。財政體制與泛珠各省區(qū)之間的基本公共服務(wù)均等化存在著密切聯(lián)系。除了保證充分的財政資源外，還需要保障各級政府都擁有充分的基本公共服務(wù)財政能力。因此，一方面要深化省級以及省以下的財政管理體制改革，推進(jìn)省直管縣的財政管理體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革試點(diǎn)。另一方面，還需要完善中央政府與地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付體系，應(yīng)該以財政能力均等化為目標(biāo)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。此外，泛珠各省區(qū)政府還應(yīng)該審視和調(diào)整公共支出的結(jié)構(gòu)和水平，力爭做到區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.泛珠各省區(qū)應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，努力消除影響農(nóng)村人口公平獲得基本公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)性障礙。泛珠各省基本公共服務(wù)供給的差異有很大一部分是源自城鄉(xiāng)差異，因此，解決農(nóng)村居民的基本公共服務(wù)問題是縮小各省之間差異的重要切入點(diǎn)。建議針對各項基本公共服務(wù)供給中存在的制度性障礙，制定改革的具體措施并進(jìn)行改革試點(diǎn)。

5.建立泛珠地區(qū)基本公共服務(wù)績效評價與監(jiān)測體系，強(qiáng)化各省區(qū)對各級政府官員的激勵機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)的有效供給。政府基本公共服務(wù)績效評估體系，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程的重要手段。完善的評估制度有助于提高公共部門在基本公共服務(wù)供給方面的效率。具體措施包括建立有效的問責(zé)制度、評估制度以及基本公共服務(wù)均等化統(tǒng)計體系的建設(shè)。

[1]Human Development Report 2009，UNDP.

[2]《全球人類發(fā)展報告》將人類發(fā)展指數(shù)分為3個檔次，0-0.5為低人類發(fā)展水平，0.5-0.8為中等人類發(fā)展水平，0.8-1為高人類發(fā)展水平。

[3]UNDP Human Development Report 2009，2007年數(shù)據(jù)。

[4]中國（海南）改革發(fā)展研究院.中國人類發(fā)展報告2007/2008［R］：13.

[5]世界銀行網(wǎng)站.轉(zhuǎn)引自中國（海南）改革發(fā)展研究院.中國人類發(fā)展報告2007/2008［R/OL］. 2008-01-29（19）.

[6]人民日報［N］.2009-11-22.

[7]中國（海南）改革發(fā)展研究院，UNDP.中國人類發(fā)展報告2007/2008［R］.中國對外翻譯出版公司，2008：89.

海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）