赤道原則及對我國綠色信貸的啟示

□/高亞寧

赤道原則及對我國綠色信貸的啟示

□/高亞寧

目前國內(nèi)金融機構(gòu)開展的綠色信貸業(yè)務與赤道原則有很多相似之處，但是也存在諸多差異。綠色信貸在實踐中存在諸多問題，我們不能生搬硬套地將赤道原則應用于國內(nèi)項目融資領域，應借鑒赤道原則的優(yōu)點，立足我國國情，構(gòu)建具有中國特色的綠色信貸機制。

一、赤道原則和綠色信貸概述

（一）赤道原則概述

赤道原則( The Equator Principles，EPs)，原名“格林威治原則”，是由全球主要金融機構(gòu)參照國際金融公司（IFC）的可持續(xù)發(fā)展政策與指南建立的一套自愿性金融行業(yè)基準，旨在判斷、評估和管理項目融資中的環(huán)境與社會風險。此項原則要求金融機構(gòu)對項目融資中的環(huán)境和社會問題盡到審慎性核查義務，被廣泛地運用于國際項目融資的實踐中并逐漸發(fā)展成為行業(yè)慣例。截至2009年5月15日，宣布實行赤道原則的金融機構(gòu)(EPFIs)已有69家。赤道原則是世界上第一個把項目融資中模糊的環(huán)境和社會標準明確化、具體化的文件，使整個銀行業(yè)的環(huán)境與社會標準得以基本統(tǒng)一，使環(huán)境與社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略落到實處。赤道原則具有以下特點：

1.赤道銀行（Equator Bank，簡稱EB）實際上是環(huán)境和社會保護的民間代理人，承擔社會環(huán)境保護義務。在赤道原則中，環(huán)境和社會保護的義務主體是赤道銀行，通過督促項目的發(fā)起人和借款人，直接監(jiān)督環(huán)境和社會標準在項目中的應用，從而實現(xiàn)保護社會和環(huán)境的目的。赤道原則的應用只受項目融資這個條件的限制，而不受國界的限制，是獨立于官方行為之外的民間力量。

2.在性質(zhì)上，赤道原則是行業(yè)慣例，不是國際條約、國際慣例。國際條約是國際法主體之間以國際法為準則為確立其相互權(quán)利和義務而締結(jié)的書面協(xié)議，主體是國家或者國際組織，不能是國際金融機構(gòu)；國際慣例是“作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者，需要各國長期實踐和人們的普遍接受”，赤道原則顯然不符合上述要求。赤道原則是行業(yè)慣例，法律拘束力并不強。

3.非政府組織（NGO）是監(jiān)督赤道原則實施的主要力量。在西方國家，社會利益制衡機制中離不開非政府組織，一些非政府組織專門盯住銀行業(yè)務活動，赤道原則更離不開非政府組織的參與。在赤道原則的實施過程中，非政府組織提出的異議，赤道銀行要積極回應。由于非政府組織的反對，一些赤道銀行不敢向有爭議的項目融資，如印度的那馬達大壩項目。有些非政府組織甚至還以項目違反東道國法律為由直接向法院提起訴訟，如薩哈林2號項目。

（二）綠色信貸概述

2007年7月6日，中國人民銀行發(fā)布了《關于改進和加強節(jié)能環(huán)保領域金融服務工作的指導意見》；7月中旬，國家環(huán)保總局、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合出臺了《關于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風險的意見》；11月，銀監(jiān)會又印發(fā)了《節(jié)能減排授信工作指導意見》，以上政策法規(guī)使綠色信貸這一經(jīng)濟手段進入了我國節(jié)能減排的領域。綠色信貸具有以下特點：

1.綠色信貸政策具有引導性。綠色信貸（green-credit policy），是指商業(yè)銀行和政策性銀行等金融機構(gòu)依據(jù)國家的環(huán)境經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策，對研發(fā)、生產(chǎn)治污設施，從事生態(tài)保護與建設，開發(fā)、利用能源，從事循環(huán)經(jīng)濟生產(chǎn)、綠色制造和生態(tài)農(nóng)業(yè)的企業(yè)或機構(gòu)提供貸款扶持并實施優(yōu)惠性的低利率，而對污染生產(chǎn)和污染企業(yè)的新建項目投資貸款和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率。通過這一政策手段發(fā)揮政策引導功能。

2.綠色信貸具有濃重的政策性色彩。綠色信貸制度從根本上體現(xiàn)的是政府嘗試用經(jīng)濟手段去解決行政失靈所帶來的環(huán)境治理不利的問題。政府希望通過綠色信貸制度直接或者間接斬斷“高能耗、高排放”企業(yè)的資金鏈條，增加它們的融資成本，既懲罰了污染企業(yè)，又有效限制了企業(yè)的污染行為，以促進經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

3.綠色信貸解決的是與項目融資有關的社會和環(huán)境問題。綠色信貸是銀行保證只為那些符合條件的企業(yè)和項目發(fā)放貸款，要求各銀行業(yè)金融機構(gòu)積極配合環(huán)保部門，認真執(zhí)行國家控制“兩高”項目的產(chǎn)業(yè)政策和準入條件。與此同時，國家環(huán)保總局向中國人民銀行征信管理局提供了企業(yè)環(huán)境違法信息，商業(yè)銀行據(jù)此采取停貸或限貸措施。

二、赤道原則和綠色信貸比較

（一）產(chǎn)生的動因不同

赤道原則產(chǎn)生于西方發(fā)達資本主義國家，主要是銀行等金融機構(gòu)面臨社會責任的內(nèi)外壓力的一種選擇，是基于市場的選擇，企業(yè)選擇赤道原則在承擔社會責任的同時也保障了市場份額，實現(xiàn)了自身利益最大化。因此，可以說赤道原則具有市場經(jīng)濟的內(nèi)生性特點，符合市場規(guī)律。我國的綠色信貸政策是金融行政化的一種表現(xiàn)，具有濃厚的行政色彩，是國家履行環(huán)境保護義務，為了實現(xiàn)國家的環(huán)保目標，運用金融信貸杠桿進行環(huán)境治理的手段。但強制銀行等金融機構(gòu)在發(fā)放貸款時進行綠色信貸審查，沒有考慮銀行的商業(yè)本性，把銀行當作執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的工具，缺乏市場機制的調(diào)節(jié)作用。

（二）執(zhí)行效力不同

赤道原則可以說是“軟法”，是國際銀行間的行業(yè)慣例，尚不構(gòu)成國家條約、國際慣例，缺乏強制執(zhí)行力，主要靠各個赤道原則金融機構(gòu)的自我約束來落實，依靠非政府組織對具體執(zhí)行情況進行監(jiān)督。綠色信貸政策是國家有關部委明文下發(fā)的國家政策，是政府規(guī)范性文件，具有強制執(zhí)行力，如果違背相關規(guī)定可能受到行政處罰。

（三）調(diào)整手段不同

赤道原則的調(diào)整手段是將項目區(qū)分為A、B、C三類（高、中、低環(huán)境或社會風險），對不同類別項目的借款人提出不同的要求，然后進行審慎性審核調(diào)查，再決定是否發(fā)放貸款。也就是說赤道原則主要是在項目融資借款環(huán)節(jié)對企業(yè)進行制約。綠色信貸的手段十分豐富，根據(jù)國家有關規(guī)定，主要做法包括禁貸、停貸、緩貸、收回貸款等措施，從而對污染企業(yè)的資金鏈加以控制，迫使其提高環(huán)境治理水平或退出市場。

三、完善我國綠色信貸的建議

（一）綠色信貸法律化

現(xiàn)行綠色信貸缺乏明確的法律制度作為支撐的前提，執(zhí)行中往往“心有余而力不足”。也許會有疑問，赤道原則也不是法律，為什么綠色信貸需要上升到法律呢？筆者認為，赤道原則的形成以金融機構(gòu)的主動遵守為基礎，源于市場這只看不見的手；而綠色信貸是行政管理部門的直接推動，金融機構(gòu)是被動遵守。政策容易“朝令夕改”，缺乏穩(wěn)定性，會讓執(zhí)行者產(chǎn)生投機心理，影響執(zhí)行效果。將綠色信貸相關規(guī)則通過法律的形式加以確定，可以給金融機構(gòu)吃個定心丸，強化其執(zhí)行信心和執(zhí)行力度。

（二）加強環(huán)保部門與金融部門的信息溝通和共享機制

目前金融機構(gòu)實施綠色信貸的主要依據(jù)來源于環(huán)保部門的有關數(shù)據(jù)，二者的信息不通暢是影響綠色信貸發(fā)展的重要原因，所以建立完善的信息溝通和共享機制是積極推進綠色信貸的基礎。

1.提高信息利用的有效性。在現(xiàn)行制度的基礎上，增強地方環(huán)保部門與對應金融機構(gòu)的信息交互和反饋，一方面，雙方通過聯(lián)席會議、定時簡報等方式，及時溝通信息，使金融機構(gòu)可以在第一時間獲得相關信息；另一方面，金融機構(gòu)定期對環(huán)保部門提供的數(shù)據(jù)加以評估，并將其反饋至環(huán)保部門，提高信息效用。

2.增強信息共享的兼容性。環(huán)保部門和金融部門應當共同制定信息采集的標準和信息格式，使信息同時符合環(huán)保專業(yè)的標準和信貸要求，特別是為金融機構(gòu)有效利用數(shù)據(jù)提供便利。

（三）完善社會參與機制

1.積極發(fā)揮中介組織技術標準制定和認定的作用。綠色信貸涉及的行業(yè)環(huán)境標準的認定、編寫工作具有較強的行業(yè)性和專業(yè)性，環(huán)保部門和金融機構(gòu)對這些具體行業(yè)，特別是細分子行業(yè)的環(huán)境標準的制定，應該有意識引導社會中介組織，比如行業(yè)協(xié)會等參與，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢。同時，中介機構(gòu)不屬于相關利益集團、沒有政績考核的約束，可以相對獨立、較為公正地進行評估，可以成為具有相對公信力的補充評估機構(gòu)。

2.發(fā)揮非政府組織的積極作用。赤道原則的發(fā)展進程中，非政府組織起到了非常重要的作用。未來的綠色信貸不能僅僅局限于環(huán)保部門和金融機構(gòu)的范圍，應當有更多的非政府組織的參與。非政府組織提供了公眾發(fā)出要求和呼聲的平臺，可以合理有效地表達民眾的意愿，監(jiān)督政府行為和金融機構(gòu)行為，促進政府遵守相關規(guī)定，也使金融機構(gòu)自愿地堅持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。

南開大學資本市場研究中心）