淺析教育中介組織的干預模型

李 聰

(南開大學,天津 300071)

教育中介組織作為社會參與教育事務管理的主要形式,其目的并非消解教育政策及其決策中的政府力量,而是以民主方式干預大學發展,協調大學與外部環境的關系。根據其作為壓力集團與思想庫的地位及作用,嘗試建立其干預模型,分析教育中介組織影響教育政策過程的方式、路徑及風險。

教育中介組織;教育政策;干預模型

20世紀80年代西方國家面臨財政危機,“政府失靈”導致行政效率低下、教育質量下降等問題,紛紛進行行政改革,要求“發揮非政府組織在社會生活中的作用,由它們負擔某些原來由政府承擔的責任”。[1]爾后,西方國家教育中介組織主要起到了“緩沖器”作用,而我國“政府的包攬阻礙了教育中介機構的生長空間”,[2]其作用受到了行政指令的限制與擱淺。無論教育中介組織是否行動有效,其成立動機源于社會參與教育事務治理的愿望;其目的不是消解大學內外的官僚管理體制,而是以民主的方式,干預以提高質量為軸心的高等教育管理系統。尤其是通過教育中介組織,限制政府對大學的過度控制,以及限制大學責任強化下的過度自治。本文以協調大學與政府關系為目的,并建立相關干預模式,重點研究它對教育政策的影響。

一、教育中介組織的概念厘清

國外關于教育中介組織的經典研究中,伯頓·克拉克最早提出“Buffer”一類組織的存在,并界定“教育中介組織是政府與高校間的‘緩沖器’,一個國家的高教系統可以主要由學術權威擔任協調,不管協調的好壞,而不是通過國家官僚的命令或市場型的相互作用”。[3]在20世紀90年代,伊爾·卡瓦斯從政治學角度界定:“一般來說,中介組織可以描述為一個正式建立起來的團體,它的建立主要是加強政府部門與獨立組織的聯系,以完成一種特殊的公共目的。”[4]受這種緩沖器理論的影響,“學術界對于教育中介組織的研究,長期以來一直局限于大學與政府之間”,[5]而我國理論界則在教育中介組織的外延上開拓了研究視閾。

我國理論界對教育中介組織的概念界定,主要是在研究國外教育中介組織個案的基礎上,參照社會中介組織理論,針對我國教育領域的相關情況所展開的。周光禮從法學角度界定“教育中介組織是不以營利為目的,介入政府與社會個體之間,為社會提供教育服務的非政府公益組織”,[6]并強調其公權性和“公法人”地位,[7]即教育中介組織享有對一定的教育公共事業進行管理的公共權力。盛冰從知識觀角度界定“從某種角度上說,中介組織,當然包括教育中介組織,就是協調人們在某些領域知識上的不足、不確定以及信息的不靈通,以促使人們更好地選擇與判斷并大大減少交易成本和協調成本的組織”。[8]畢國軍從專業化服務角度界定“教育中介組織是在教育主體中逐步分離出來的、專門為教育主體提供社會化服務的組織,是介于教育行政機關與學校之間、學校與學校之間、學校與社會其他組織或個人之間的組織,是以從事咨詢、指導、評價等信息服務為主的經營性組織”。[9]金東海從社會主體參與角度界定“教育中介組織主要是指參與政府教育決策和各級各類管理教育運行活動的教育審議會、咨詢會、評議會、考試委員會、資格與證書鑒定委員會、學校董事會和家長委員會等中介性機構”。[10]

上述學者均從不同視角界定教育中介組織,盡管表述內容與重點不全一致,但是他們都提到了教育中介組織的中介性,即協調自身與政府、社會、其他大學等外部環境的關系。經過西方教育管理實踐證明,凡是有影響、有作為的教育中介組織,其獨立性和專業權威均得到了政府和社會的承認,如英國高等教育基本委員會(前身為大學撥款委員會)、美國大學協會等。然而“專業權威”對于我國教育中介組織而言,只是一個理想狀態,實際中是“官僚權威、專業權威、公眾權威的混合體”。[2]要破除這種“混合權威”,我們有必要對教育中介組織的影響方式、路徑、風險進行探析。

二、教育中介組織的角色及作用

政策主體是“直接或間接地參與政策制定、執行、評估和監控的個人、團體或組織”。[11]西方教育中介組織作為政策主體之一,通過不同的路徑影響或參與教育政策的制定、實施、評價等過程,盡力使有利的議案得到順利通過,阻撓不利議案,或者將政策的不利程度降到最低。教育中介組織作為政策主體,其產生作用的角色與地位,主要體現為壓力集團和思想庫。

(一)壓力集團

利益集團指的是為了爭取團體的或者全體的利益,由具有相同價值需求和利益傾向的個人所組成的團體或團體間的聯盟。在此基礎上,教育中介組織更類似于壓力集團,通過各種途徑向政府施壓,表達自身訴求,并爭取集團的利益,特別是非營利性的利益。基于教育中介組織的施壓功能,本文使用壓力集團一詞,以區分在教育政策過程中政府這一利益集團。

根據教育政策過程中的壓力作用方向,教育決策主體可以劃分為受壓方的政府和施壓方的教育中介組織。教育中介組織代表其成員或社會的利益,積極表達自己的教育政策訴求。其影響效果,“一般取決于團體的規模、資金及其他資源條件、團體的凝聚力、領導層的工作技巧、團體的社會地位、同行競爭性組織是否存在、官方決策者對其的態度,以及在政治權力系統中所處的位置等等這樣一些因素”。[12]如英國的全國教師聯合會(The National Union of Teachers,NUT),作為全國最大的教師組織,在英格蘭和威爾士地區的每一個自治市和郡議會區域均設有一個或多個分會。NUT通過派送代表或代表團向教育大臣傳達政策意見;參加國會的聽證會、游說議員;在選舉期間向地方分會發布一系列問題,轉達給候選人等方式,施加正當的政治壓力。[13]他們對教育決策起著不可忽視的作用,甚至常常能夠左右著政府在教師工資、教師待遇、教學條件等方面的政策。

壓力集團影響教育政策的途徑多種多樣,如院外活動、輿論宣傳、政治捐款、參與選舉、抗議示威等。如在20世紀80年代早期,里根政府打算削減學生資助費用并取消教育部。1981年12月“全國獨立學院與大學協會”(The National Association of Independence Collegesand Universities,NAICU)、“提高和支持教育委員會”(Council for the Advancementand Support Education,CASE)與其他25個協會組織建立了臨時聯合會——“高等教育行動委員會”(The Action Committee for Higher Education)。這個行動委員會進行了大量的活動,包括動員學生參與、散發宣傳資料、設立有關游說的免費電話咨詢等。最后教育部得以繼續運作,國會也決定不再削減學生資助,而且到了1983年還考慮增加學生資助。又如美國聯邦政府的2006年度高教科研財政撥款政策中,其預算委員會提出了關于削減幾個科研和教育項目經費的意見,美國大學協會(The Associationof American Universities,AAU)對此十分關注。AAU通過各種政治游說渠道,包括給參議員預算委員會的主席去信、與國會和行政部門進行多次交涉;后來AAU召開內部會議,進行有關經費返回體系的改革,最后與政府達成協議,同時也督促國會盡一切可能,繼續保證對科研和高等教育項目的投入。[14]

(二)思想庫

根據教育政策過程中的信息傳遞方向,教育決策主體劃分為接受信息的政府和傳送信息的教育中介組織,而傳送信息這一功能則體現其思想庫角色。它由不同學科、不同領域的專業人員組成,是綜合性的教育政策研究組織。它從不同方面填充了政府的信息與知識空白,對改善教育政策系統和環境、促進教育決策質量的提高,有著積極的影響。如聯合國科教文組織1972年發表的《學會生存——教育世界的今天和明天》,這一報告直接或間接地影響了多國的教育政策。

思想庫一般通過參與政府出資的教育研究項目、提供政策咨詢與技術服務、發表研究報告與研究成果等方式,影響教育政策與政府決策。如英國政府在1996年2月成立的英國高等教育調查委員會,以迪爾英爵士為主席,由多名經驗豐富的學者、專家組成;以反思英國高等教育、制定面向21世紀高等教育改革框架與發展戰略為目的。該委員會經過14個月的詳實調研,全面考察了英國和歐洲、澳洲的高等教育狀況,于1997年7月發表了題為《學習社會中的高等教育》的咨詢報告(又稱《迪爾英報告》)。該報告發表后反響巨大,在1998年政府發表的《21世紀的高等教育》報告中,其建議得到了充分體現;在1998年通過的《教學與高等教育法》中,其關于學生財政資助的建議得到確立。[15]又如在英國高校撥款政策中,高等教育質量保證署(the Quality Assurance Agen-cyf or Higher Education,QAA)提交的學科、學校教學質量報告和高等教育基金委員會(Higher Education Funding Council,HEFC)提交的學校研究質量報告,有著決定性的影響。

三、教育中介組織的干預模型及解析

依據教育中介組織在教育政策過程中的角色及作用,本文嘗試建立其干預模型,對其影響路徑與風險進行分析。如下圖:

圖1 教育中介組織干預模型

圖中的三角形表示在教育政策過程中的信息金字塔結構,信息流動由下至上,信息占有程度由多到少,信息利用效率由低到高。處于底層的信息系統,囊括教育政策提出、制定、實施等環節方方面面的信息,其特點是信息量大、真假摻雜、未被編碼。處于中間的是教育中介組織,其主要任務是通過廣泛的信息搜集、篩選、編碼、保存,向頂層系統提供教育政策或教育發展戰略的研究咨詢、可供選擇方案;并及時反饋相關問題,包括未被政府重視的問題以及老問題的新狀況等。處于頂層的教育決策系統,其主要任務是參考、過濾教育中介組織提供的信息與政策方案,分析比較、權衡利弊,作出最后的決策,并使教育政策合法化等。

教育中介組織影響教育政策,有兩條路徑:縱向上,其充當思想庫角色,通過對信息的篩選和傳遞,彌補決策系統的信息匱乏,其權力來源于其專業權威;橫向上,其充當壓力集團角色,通過各種方式向政府施壓,影響政府的決策偏好,其權力來源于其社會影響力。其作用方式包括游說官員、發表研究報告、提供咨詢與專業技術服務等。在教育政策制定主體中,政府具有法定的、決定性的決策權,甚至壟斷了教育政策中的正式權力。教育中介組織在長期的發展過程中,形成的專業權威和社會影響力,往往是一種非正式權力,需要通過各種各樣的路徑和方式,來與政府相協調、甚至抗衡。各國教育中介組織的發展歷史不一、社會影響各異、作用效果各有不同,可以是監督的、改善的、顛覆的、乃至無用功。如美、英等國的教育中介組織發展比較成熟,具備一定的規模、資金、研究精英、支持團體等,對社會不同群體產生了一定的影響。其非正式權力對組織成員、社會公民、政府官員的觀念,產生潛在的影響甚至威懾,從而促使政府在教育決策過程中,不同程度地認可、正視乃至接受教育中介組合的訴求與意見。

四、教育中介組織的運行風險

在上述模型中,教育中介組織作為壓力集團和思想庫,主要緩沖了政府與大學、政府與社會的矛盾。其與所代表群體的關系,是一種“委托—代理”關系,當涉及“學術方面的判斷”和“資源方面的決策”[3]時,作為“代理方”的教育中介組織,其運行存在一定的風險。

第一,信息傳遞的風險。這里主要討論代理方的道德風險,這種風險尤其容易發生在教育中介組織影響教育政策的縱向路徑上。思想庫通過對信息資源的掌握與篩選,彌補了政府決策者信息和知識的不足,這主要是由思想庫所處的位置決定的——處于教育決策系統與信息系統之間,某種意義上等同于教育政策中的“智囊系統”。[16]

正是由于它的特殊位置與功能,其影響教育政策的效果也可以是雙面的。信息流向自下而上,層層遞減,作為中介的思想庫,其對信息的篩選實際上是經過了兩個步驟:第一步是篩選出有用信息,第二步是從有用信息中篩選出對自身有利的信息,然后再將二次篩選后的信息傳遞給教育政策決策系統。此時,決策系統中的主體,特別是政府則需要承擔思想庫的道德風險——信息不對稱的風險。思想庫由一群利益不相關的專家和學者組成,而出于價值觀、外部利益誘惑等原因,當中的個體與群體的利益指向均可能發生變化。當所有人或大部分人的利益指向一致時,思想庫就形成一個利益共同體,其向上傳遞的信息就會具有選擇性。但它不采取向決策系統直接施壓的方式,而是作為“專業服務者”,向政府提供相關信息與技術支持。這些相關的信息與技術,實際上附加了學者們的價值觀或利益需求,其影響決策的途徑更為間接和隱蔽。如我國現行的“本科教學評估”中,一些高校不將重點放在辦學質量的提高上,而是放在對評估小組的款待,希望借此影響評估者提交的報告等,從而獲取學校聲譽與經費等。

第二,吸收學者參政的風險。相對于政府法定的正式權力而言,大多數教育中介組織在教育決策中,使用基于專業權威和聲望的非正式權力。而這兩種權力容易產生沖突,吸收學者參政則是一個常見的協調方法。菲利普·賽爾茨尼克認為,政府“把吸收新的成分進入組織的決策機構或領導層的過程,作為轉移對組織穩定或生存的各種威脅的工具”[17](63)。然而這種轉移威脅的方法也具有一定風險的。

“吸收”是指允許學者向政府提建議,并共同對有關院校和系科命運的問題做出決策。需要建立權威的合法性,或者使有關公眾進入行政管理時,就采用正式的“吸收”;需要對社會中某些權力中心進行調整時,就采用非正式“吸收”;當政治權力已無法反映社會中權力的真正平衡時,就生產“吸收”新成分的條件,這正反映了教育中介組織的社會影響力。英國政府通過大學撥款委員會(高等教育基本委員會前身)吸收學者,其不僅要參與學校等級、名次評定,還要就政府和大學撥款委員會的決策提出咨詢,還要經常與諸如“皇家學會”這類學者團體商討,以幫助政府制定經費分配政策。20世紀80年代以前,大學撥款委員會在經費分配上實行“雙軌制”,在損害某些新的威望較低、較多應用性質的工程技術科學中心的利益前提下,繼續投入大部分的經費維護杰出的科學研究中心,并得到了“皇家學會”和一些知名學校副校長們的支持。對于這種由“最優秀”的科學家支持“最優秀的科學”和“優異成績”的做法,人們懷疑是某些利益集團在維護自己的利益。[17](66)這些被吸收的學者,一方面停止用學術標準幫助管理整個高等教育,另一方面又介入了對學術以外的標準制定,使得教育政策的制定缺乏公正與平等。又如最近鬧得沸沸揚揚的“大學排行榜收費事件”中,天津大學校長龔克透露,曾有一家排行榜的制作機構找上門來索要“贊助”,但遭到了學校拒絕。[18]我國制作大學排行榜的某些學者“尋租”行為,不得不讓人質疑其權威性和公信力。

第三,教育中介領域的限制。教育中介組織作為社會參與教育管理的主要形式,其參與程度反映了該國教育決策的民主化程度。本文使用中介領域作為衡量指標,是指在教育政策制定、實施、評估等環節中,教育中介組織影響決策的權限與大小。教育中介領域與一國的教育管理體制緊密相關,而教育管理體制受到政治體制、經濟體制、文化傳統、宗教信仰等諸多因素的影響和制約。

從西方經濟社會管理實踐來看,他們是強市場、強社會、強政府。強社會主要體現在各種中介組織的活躍活動,如在教育領域內的教育中介組織,對國家的教育質量、教育發展發生著不可替代的作用。而中國特定的國情決定政府在治理中更要發揮多種積極的作用。所謂“特定的國情”,[19]不僅僅是指經濟、社會發展的差異和歷史文化傳統的差異,更重要的是中國和西方的政府、市場和社會三種力量形成的路徑迥異。中國先有政府,后有市場、社會,后者出現的時間不長,力量相對薄弱,還無法承擔起更多的原來掌握在政府手里的職責。教育中介組織發展缺乏自律與他律,行為容易發生扭曲,如依附行政權力、利用權威“尋租”等。因而,如果政府支持少、社會認可程度低、組織自身發展薄弱,則容易造成教育政策的中介領域收縮,甚至被封閉,更無所謂民主。

在教育政策中,教育中介組織試圖“在某種程度上有意識、有組織地影響教育的輸入、過程和產出,不管它是通過立法、壓力集團或工會的行動、實驗、私人投資、地方交易、內部革新還是宣傳工作實現這一企圖”[17](52)。本文探析的教育中介組織,作為思想庫和壓力集團,實行的是“一種重要的秩序力量”,[20]不僅表達社會參與教育治理的訴求,更參與建構大學的公平競爭環境。我國在培育這種秩序力量時,除了借鑒西方國家經驗,更應結合自身國情,建立、健全教育中介組織及其參與機制。

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