政采維護項目的管理研究

郭世紅 韓文偉

（牡丹江市隆華工程建設監理有限公司，黑龍江 牡丹江 157000 上海城投置地（集團）有限公司，上海200000）

這類項目作為由政府提供、滿足社會公共需求的公共物品，如何利用經濟領域的管理科學，同時結合工程的實際特征，科學、合理設計其績效管理的過程，將會成為未來一段時間內的研究熱點和難點。

本文從橫向、微觀視角,同時采用比較方式對這類項目的管理作了初步的嘗試，與各位同仁分享的同時，希望可以起到拋磚引玉的作用，得到各位專家更多的指教。

1 背景

目前廣泛傳播的項目管理的知識體系，無論是美國項目協會的PMI體系，還是以國際項目管理學會為代表的“歐派”（IPMA）,以及目前被廣泛認可的項目管理知識框架（PMBOK）的9大領域、42個要素，都是建立在建造工程基礎上的合理擴充。

項目管理研究多指向建設項目的管理，很少有專門針對維護項目的管理論述與研究。以往人們講建設項目管理，多數局限于建設階段的成本使用及相關的管理，忽視了建設項目的維護階段的管理，包括我國目前實行的與工程項目管理制度相配套的項目法人制度、合同管理制度、建設工程監理制度等等，大部分都將管理工作停止在竣工驗收結點，而對后期的使用維護階段沒有繼續跟蹤。伴隨著政府采購維護項目的逐步發展過程，在政府和企業提高績效的實際需求下，相應的針對性較強的維護項目管理方法與理論也一定會有他發展的空間與市場。

2 政采維護項目管理的現狀及階段劃分

2.1 政采維護項目的定義、分類

政采維護項目是指進入集中采購目錄以內或達到采購限額標準以上的政府維護項目。政府采購項目多數體現國家利益和社會公共利益，對國民經濟的發展有著非常重要的作用。從實際工作總結，目前我國政采維護項目依據內容分為兩類，一類是由固定資產的管理需求形成的維護項目，也可以說是硬件產品管理需求所形成的維護項目。這里根據形成的原因又包括了兩部分內容，一部分是原來采購的建設項目的管理需求所形成的項目；例如：新建的機房。一部分是原來采購的設備管理需求所形成的項目。例如：PC機、精密空調、小型機、服務器等。這一類通常涉及原來的政采工程或貨物類的后續管理。另一類是軟件產品等的管理需求形成的維護項目。這里也包括兩部分。一部分是已購買的軟件操作平臺產品的升級需求形成的維護項目。例如：IBMTivoli軟件操作平臺的升級維護。一部分是根據專項服務管理需求所形成的維護項目。例如新程序的開發需求及編程需求。這一類通常以純服務類的形式出現。（筆者在這里將項目生命期視為產品生命期的一部分）。（如表1）

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2.2 政采維護項目管理的特點

政采維護項目除了具有一般政府項目管理的普遍性特征外，還具有自身所具備的特點。①前瞻性更強。建設項目在可研等前期階段或多或少都會考慮未來的技術和市場情況，但是維護項目相對來講考慮的范圍更廣，尤其是維護項目中的第二類項目，多數都遵循摩爾定律的發展速度，該定律不單是指出了網絡信息技術功能價格比的變化規律，更重要的是揭示了信息技術產業快速發展和持續變革的規律。②及時性更明顯。維護項目的管理風險很大程度上來自于技術的快速革新，因此維護項目的風險管理就更加突出。③合作領域（性）更寬。維護項目的合作性表現為兩個方面，一個是項目組內部的協作，一個是項目組同外部的合作性以及甲乙方的合作。隨著整個社會的信息化，和信息技術有關的維護項目管理已經擴展到更為廣泛的領域。目前的維護項目包括了軟件、硬件、通信、咨詢等各個方面的系統和集成，同時要求相關的知識面也要寬。④激勵性更突出。維護項目以人力資本和知識資本為主的項目，因此相對于其他類項目更強調一個激勵性。良好的激勵機制，不但可以減少人力資本的高流動性，更可以激發團隊挑戰高難度的積極性，更是按時高質量完成項目的保證。

2.3 階段劃分及各個階段的主要工作內容

任何工程項目都會經歷從開始到結束的過程，不同類型和規模的工程項目生命周期不同從而決定了工程項目的階段劃分不同。政采維護項目生命周期通常以自然年度為單位，根據其特有的生命周期劃分為以下幾個階段：批準立項階段、準備階段、實施階段與階段性驗收、竣工階段與后評估階段五個階段。

批準立項階段是對年度維護項目名稱、費用的調查研究階段，也是申請維護項目及預算的審批階段。此階段會有投資監理的參與，為業主提供需要的咨詢和服務，主要利用準確、適用的信息資源，通過多方案比較、詢價等方式在投資方面給予量化的參考和協助，輔助業主確定經濟上合理的維護項目。具體方法有：①收集歷史數據，采用數據分析技術，尋找影響投資規模的主要因素及指標。②利用回歸分析，相關分析、時間序列分析技術等統計分析技術，對指標的影響作用 進行數學模擬，并計算每個指標對投資規劃的影響效果值、③利用層次分析法將所有影響因素及指標進行系統整理，形成規劃指標體系。④利用權重分析法，對指標體系進行權重分析。準備階段。主要內容包括：技術與商務需求文件的編制、確定采購方法、組織實施招投標，擇優選擇維護單位。此階段在具備采購條件后，根據項目的實際情況，在取得集中采購或是分散采購的批準后，確定具體的采購方式，進行采購的組織工作。

實施、審核與階段性驗收階段。這是年度維護項目的具體開展、實施階段。主要從范圍、時間、成本、質量、風險等幾個方面綜合管理維護項目的階段。此階段需要注意根據合同履行進度，督促維護單位按期提交各種維護工作報告包括各種原始憑證的保存、整理和提交，形成規范性項目資料，并作為合同付款的重要依據之一。這是定期被動式檢查維護工作的手段之一。

竣工、后評估階段：進行必要的效益與費用的評估，總結維護項目過程管理的經驗教訓，找出各種原因，明確責任，供以后的項目借鑒。

3 政采維護項目的管理

3.1 維護項目管理模式的選擇與建立

經過直線制、職能制等組織結構的對比分析，針對維護項目的獨特性和相對穩定性，實踐中業主方的組織結構多數采用多項目管理方式下的平衡矩陣方式，利用了矩陣式較強的橫向聯系特征，專業人員得到了充分利用。同時避免了成員的不固定性，專門設立了相對穩定的行政機構——商務組來負責具體的維護項目管理工作。項目經理由政府、事業單位行政上設立的商務組主任擔任。具體如下：商務組設立專職的負責人——商務組主任一人，然后以主任為具體的管理負責人——項目經理，分別召集各職能部門的專業人員參與維護項目的不同階段的工作，其中由具體的部門中確定一到兩個職員（職員1和職員2）組成商務組的固定核心人員，管理商務組的一些日常必須的流程式工作。管該組織結構管理方式需要跨職能部門協調和管理，屬于矩陣方式的組織結構。商務組主任、總師室的職員1、辦公室職員2共三人組成商務組的固定人員，負責維護項目的日常管理事務。（見圖1）

3.2 WBS的目標方式分解，預算成本的估算

政采維護項目的成本管理在項目的整個生命周期中是最重要的，從其所花費的時間為2-3個月，就可以看出他的重要程度。這個時期確定的預算成本，相當于建設項目的設計概算階段，對每個年度的維護成本是決定性的時期，誤差精度甚至要低于設計概算的數值，通常在5%左右。而且這5%也幾乎要以最高控制價的招標方式消化在項目管理中，換句話說，就是這個時期確定的預算成本是幾乎不允許突破的，這也是政采維護項目的顯著特征之一。

維護項目的成本組成為：①設備、軟硬件的購置成本；②安裝工程費用，包括輔材及相應的人工；③純人工成本，通常指軟件開發及系統集成等方面。根據統計，維護項目的成本估算90%采用了上下迭代的策略。實際上就是上層、中層、底層相互協調、反復論證與妥協的過程。此階段大多應用了類比估算法，通常是利用以前類似項目的實際成本作為估算當前項目成本的基本依據，強調了管理人員的經驗判斷，通過這種經驗判斷以及可獲得的以往類似項目的歷史數據，估計出項目整體的成本和構成項目的子項目的成本。迭代過程中，當下層管理人員認為上層管理者的估算不足以完成相應任務的情況，可以直接向上層人員提出不同意見，在估算的時間上獲得了優勢，避免了執行過程中預算缺口較大等比較明顯的失敗，同時避免了有些任務被過分重視而獲得較多預算的情況。

當完成上述單體維護項目估算后，再根據政采資金的來源和維護項目的分類，編制成成本估算表，在此基礎上考慮合理的管理、利潤、及風險費用形成年度上報的維護項目預算表。以下為實踐中總結的政采維護項目成本估算的途徑。（見表2）

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過程中需要注意的有以下幾個方面：①缺乏可靠的參數依據。②各種變化對項目成本估算的影響較大。③通常有低估的傾向。

成本估算是維護項目成本管理的第一步，也是關鍵的一步。這里成本估算與預算是連續完成的。前者是后者的基礎，后者是前者的成果表示。值得注意的是：上報的預算經過相關的部門審批后，才形成最終的實際維護項目預算。經過審批的預算才是以后維護項目管理的目標。這個經審批的預算在實施過程中不允許突破，這一點相較于建設項目要嚴格的多，不能出現結算超過預算的現象，否則會缺少資金的來源，導致缺乏操作性。同時應該看到，成本估算越精確，越接近實際，也就越容易實施，項目管理取得收效的可能性就越大。

3.3 項目準備階段的管理

得到了上級主管部門的預算批復后，以此預算作為管理投資的目標，開始進入項目實施前的準備階段。這個階段同樣是有著舉足輕重的一個過程。

政采維護項目納入集中采購目錄的，必須委托集中采購機構代理采購。未納入集中采購目錄的，可以自行采購。隨著市場經濟的逐步延伸與放開，納入集中采購目錄的維護項目占年度維護總預算的20%左右，即使沒有納入集中采購目錄的維護項目，為了加強政府采購資金的使用效益，政府采購人通常也采取招標的方式采購，并且制訂了了一些加強控制的行政規定。以某信息系統事業單位為例，針對自行采購項目和單一來源項目制訂了超過10萬元必須報局重大辦公室審批的規定。體現了嚴格政府采購資金的使用效益的方面。

無論是集中采購還是分散（自行）采購，毋庸置疑招標投標是政采維護項目的主要手段。政采維護項目除了按照通常意義上的法定程序來實施采購行為外，還需要經過以下準備過程。①維護單位需要提出招標需求。②根據需求形成技術標部分的評分表；③由商務組的人員做好商務標部分評分表；④交由采購代理機構完成招標文件。

以上是維護項目必經過程并區別于建設項目的特點所在。此過程中需注意以下幾個方面。

（1）最高控制價的確定。政采維護項目不同于企業或私人采購，不僅要追求利益的最大化，更重要的是有助于實現政采資金的使用效益，首先是滿足社會公共需求其次才是使采購的服務物有所值。據國內外經驗，政采維護項目的最高控制價一般是由經批準的維護項目預算為基礎，下浮5-15%來確定，并規定投標報價高于最高控制價的投標書為無效投標書。這主要是為了防止串標投標、哄抬標價發生政府投資資產的流失現象。

（2）商務分及其權重的確定。政采維護項目是一種服務的采購，所以商務分的權重制定要嚴格執行《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）的和國家財政部關于加強政府采購貨物和服務 項目價格評審管理的通知(財庫[2007]2號)，服務的權重不得低于10%，不得高于30%。這也是政采維護項目不同于以往建設項目的主要區別之一。體現了重技術標傾向，也即是更重視采購服務質量的事實。不單純以價格的高低來衡量服務的優劣同時避免了低價中標帶來的風險。

（3）設置資格后審制度。采購過程取消通常設置的資格預審制度，改為資格后審制度。將投標人的投標資格審查移至開標、唱標之后進行。目的是消除投標人之間的串標投標現象。政采維護項目的第一類由于其設備的特殊性要求，通常在維護采購過程中需要原廠商在維護上的支持，而原廠商的代理和集成商數量較小，甚至存在潛在投標人信息資料不同程度上的透明性。為了避免這種現象的發生，我們取消了投標報名制度，采用無記名方式購買招標文件，使潛在投標人的數量和身份具有不確定性。其次在現場踏勘、答疑等環節分散進行，避免潛在投標人聚集，割斷串標的信息傳遞鏈。這樣一來，投標人的信息推遲到開標后才明朗化，消除串通投標所需的信息和時間。這一點在采用詢價和競爭性談判方式采購時也尤為重要。

此階段重點做好潛在投標人的分析工作，采取有針對性的采購方式與招標投標操作實施方案，對取得理想的采購結果及其重要。此階段在維護項目的管理中所花費的時間與工作量比例是30%-35%左右。

3.4 項目實施與階段性驗收階段的管理

3.4.1 管理的方式

通過各種方式確定了維護商，簽訂合同后，就進入了項目實施管理階段。建設項目此階段是項目管理控制的重點，但是政采維護項目卻不然。政采維護項目通常是伴隨著維護項目的階段性驗收進行項目績效管理。是一種邊實施邊管理邊驗收的三同時項目管理方式。此階段重點是做好項目的信息、合同、風險管理，趨勢為逐步實現以合同管理為中心的項目管理模式。采用的方式為①過程動態管理。即PDCA循環方法，體現了過程管理的嚴格控制和持續改進要求。②流程管理。理清項目管理實踐中的各種邏輯關系，優化管理協調關系，將其格式化、圖表化，制成相應項目過程主要管理任務的流程圖，并提供給項目管理團隊的全體成員共同遵從、運用。從而摒除對工作計劃的重復性探索所帶來的風險與管理資源的浪費，還可以在規范化流程圖的基礎上運用各種管理工具和技術，有效使用管理資源，避免工作安排失誤、混亂或成果報廢，提高工作效率與質量。

3.4.2 管理的手段——信息管理

維護項目的管理是建立在計算機網絡環境下的項目管理，是建立在特殊的管理信息平臺上的知識型組織。所以績效管理的實現手段具有一定的特殊性。以某政府事業單位為例，其所有的維護項目管理建立在特有的Domino/Notes系統軟件平臺上，此信息化實施的模式是采用直接購買成熟化軟件與二次開發的結合方式實現的。由業主的商務組人員負責日常的網絡日常維護，根據需要分別設定不同項目參與人員的等級與權限。（見圖2）。

圖2 維護項目管理信息流程實施模型

信息流程為：系統項目維護需求申請（基層職員1）→基層業務部門審核確定（職能部門責任人核簽→商務組網絡管理人員做好確認表上傳至系統→專業項目管理人員（監理）審批→商務組網管人員傳遞給相關外圍人員（例如合同簽訂過程中的律師）審核，同時匯總此節點之前流程的多種意見到notes系統中，提交給商務組的負責人→商務組的負責人在notes系統中審核→單位法人代表審核，至此由相關人員收集過程資料并存檔。完成一個從上圖示1-5的信息流轉過程。這實際上是一個項目信息平臺的管理。

這個過程中，基層人員1的作用是提出項目實施過程中的需求，這個需求有可能是項目操作的需求，也可能是項目過程中的各種需求，例如階段性付款的需求。同時要提供階段性工作驗收合格的證明給下一流程的負責人，例如階段性維護工作及其相關報告的確認。信息流程中，商務組網絡管理人員是整個系統的核心，相當于觀察員的角色，他附有設置管理各級人員權限并隨時交叉（至少2次）、匯總、反饋所有過程中各種數據的任務，也只有他有權限看到所有維護項目管理動態過程中的結點情況，這樣才可以隨時從管理員的角度解決、處理信息流中的各種問題，掌握項目實施管理情況，同時根據行政需求定期向有關各級負責人提供相關信息。

3.4.3 合同管理

政府采購維護項目管理此階段的項目管理工作是圍繞合同展開的。確切的講，在項目立項審批后，就由專業項目管理人員介入，開展項目管理工作。匯總每個自然年度所有可能實施的維護項目情況，并對每個項目情況跟蹤管理，根據每個項目的每份合同的不同時間結點進行數字量化管理，隨時發出提醒，交由商務組相關人員（職員2）。由其根據需要提交給不同階段負責人督察項目實施情況，同時完成階段性驗收工作。實現了以合同管理為主線的項目管理模式。這一點是與目前我國建設工程的項目管理有著本質的區別所在。

3.4.4 風險管理

政府采購維護項目的風險管理是采用了損失控制與風險轉移相結合的方式。一方面由政府采購維護項目的需求方聘請專業的項目管理人員分別進行量化風險評估后，需求方會據此購買不同風險級別的商業保險，并以保險合同的方式予以確定，以此來轉移維護項目的風險。另外一方面采用損失控制來減少損失發生的機會。這一點在制定維護項目方案的初期就予以考慮，實施階段需要的只是制定具體的安全計劃、災難計劃以及應急計劃。總的來講，維護項目此階段的質量、進度、安全、風險等的跟蹤、管理及階段性驗收是由業主方技術職能部門的人員和專業項目管理人員（有需要時）負責并及時將項目實施完成情況傳遞給商務組的相關人員（職員2）。商務組的相關人員（職員1、2）實質上是一個項目聯絡員的角色。他們根據不同的分工負責與不同的人員進行信息溝通與互動。體現了明顯的矩陣制管理模式。

3.5 竣工階段和后評估階段的管理

竣工階段。政采維護項目的竣工階段是通過階段性驗收逐步實現的，當全部階段性驗收通過后，就代表項目的正式驗收通過，不會另行組織驗收。乙方以階段性驗收通過的證書換取竣工驗收通過的證書。這一點同建設項目有著極大的區別。本階段重點在于收集維護項目過程中的所有技術資料，報修單、經甲乙雙方簽字核定的維護記錄等原始憑證。這些資料按照信息流程逐步確認，當流程中所有項目參與人都認可通過后，給付項目余款，至此維護項目的甲乙雙方合同關系解除，所有的過程資料存檔保存。但這并不表示項目的結束。

后評估階段。目前市場上的建設項目，實際很少真正做過項目的后評估工作。基本上在竣工驗收后，就結束了，因為沒有評估的需求。但是政府采購的維護項目恰恰相反。維護項目完成后，需要嚴格經過后評估的階段。重點需要完成以下幾個方面的工作。

財務方面的評估，在完成竣工決算后，需要與維護項目的初始預算進行比較，作出經費控制范圍判斷，給出投資控制的成效與結論。

采購方式的匯總。統計實際完成維護項目所采取的方式，得出兩種比例：一是不同采購方式數量上的比例；一是不同采購方式金額上的比例。這兩點都要滿足政府采購的相關控制要求。

費用效益的后評估。利用社會貼現率進行國民經濟評價，計算相關指標體系，這一部分是下一年度制定維護項目方案和實施維護項目管理的重要依據找出并分析產生各種偏差的原因，同時給出相應的糾偏建議措施。

完成上述工作內容后要寫出相應年度維護項目工作報告同時報同級財政部門備案。

至此政府采購維護項目的管理的一個周期結束。

此階段，是維護項目管理的重中之重。它的評價指標研究經歷了四個階段：①借鑒企業管理中的績效評價理論，主要集中于財務方面，如回收期（PP）、投資回報率(ROI)等。②20世紀60年代的成本、進度、質量這個鐵三角作為評估管理績效的指標。③20世紀80年代增加了業主滿意度、技術創新、達成預期和個人成長等指標。④引入項目成功標準指標，轉入了經濟性（economy）、效率性（efficiency）、效果性（effectiveness）并重的“3E”原則。

4 結論與展望

4.1 結論

本文嘗試著從微觀、對比、橫向角度對政采維護項目的管理做了初步的研究與分析，以實際工作中的年度為劃分周期，詳細介紹了政采維護項目的實際管理過程。與建設項目相比較而言，政府采購維護項目是具有國家戰略意義的工程，一般為公共物品或準公共物品，其消費具有一定的非排他性和非競爭性；其投資的出發點不是單純考慮經濟效益，而是追求經濟效益、環境效益和社會效益等綜合效益。這些特點決定了其項目管理過程是一個重前期預控同時與過程相結合的系統管理方式。其管理主要通過特定的信息流，通過合同管理等手段，完成項目管理的目標。說明了政采維護項目的管理具有其自身特有的方式與方法，所以將其作為一類獨立的項目進行專門的管理、研究與探索是很有必要的。

4.2 展望繼續研究的方向

2006版的《建設及發展項目管理實施規范》（《code of practice for project management for construction and development》（英國）對項目管理給出了這樣的定義：從項目的開始到完成，對其進行全過程的計劃、協調和控制，它的目的是為了滿足業主的需要，并在給定的費用和所要求的品質標準下，按規定時間完成的具有一定功能和經濟實用性的項目。宏觀角度上，每個維護項目可以看作是對應建設項目的一個階段，人們常規的視角大多是重建設輕維護；微觀上，維護項目也是一個需要獨立管理的過程。無論是哪一種視角和分類，隨著政府采購維護項目的逐步成熟與實施，這個范圍的管理市場需求是一個現實，所以從市場需求角度，對維護項目的管理給予一定的關注，實現科學的、系統化的、可持續發展的管理是我們的目的，從而滿足和保證對社會公眾需求，更好的為大眾服務是我們的終極目標。

我相信通過本文的拋磚引玉，會吸引更多的專家與學者一起探索維護項目管理的有效、最佳途徑，進一步完善我們的政采維護項目管理工作體系。

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