力促美國放松對華出口限制的政策思考

周寶根

長期以來,出于意識形態、軍事安全等方面考慮,美國對中國實行不合理的出口限制政策。這一問題是中美政治、經濟關系中的重要內容,也是在歷次中美戰略與經濟對話中中方最為關心的話題之一。今年第二輪中美戰略與經濟對話在該問題上未達成實質性成果,進一步推動美國放松對華技術出口限制將是我國對美經貿工作的重要議題。

一、美國對華出口限制的特點

1.具有很強的歧視性。合理的出口限制是各國維護國家利益的途徑之一。二戰后,尤其是冷戰結束以來,隨著大規模殺傷性武器(核、生、化)及其運載工具(導彈)擴散風險的增加,防擴散成為各國履行國際義務、維護人類共同安全的必要手段。作為頭號軍事大國和科技大國,美國建立了一整套出口限制體系。作為負責任的大國,中國對某些敏感產品和技術也進行了必要的出口管制,建立了具有中國特色又與國際接軌的出口管制體系。但是,各國的出口限制都必須合理,不能有歧視性,不能阻礙正常的貿易。令人遺憾的是,美國對中國的出口限制就沒能做到這一點。首先,體制機制上,對中國具有很強的歧視性。冷戰期間,美國等西方國家在“巴黎統籌委員會”下,建立了中國委員會,形成所謂“中國差別待遇”,甚至一度對中國的出口限制要比對其他社會主義國家苛刻得多。冷戰結束以后,“巴統”解散,但美國對中國的出口限制幾無改變,近年來,甚至趨于更為苛刻。2007年,美國商務部專門拋出對華出口限制新規定,31類新增產品出口中國需向美國政府申請許可。其次,具體操作上,對中國也具有歧視性。美國政府官員曾公開表示,與美國其它貿易伙伴相比,中國受到更加嚴格的審查。目前,出口到中國的許可申請,美國政府的審批時間一般為3個月至1年,有的更長,比對美國其他主要貿易伙伴明顯苛刻。

2.對美國造成經濟損失很大。美國政府曾多次聲稱,對華實際出口中需要申領許可證的比例很小,試圖說明出口限制沒有明顯影響美國對華出口。美商務部長駱家輝也表示,美國出口到中國的產品,僅有不到5%的項目目前需要許可證,其他95%以上申請其實都是被通過的。其實,這種辯解嚴重缺乏邏輯,因為它忽視了出口限制的巨大潛在影響。當美國企業認定不可能獲得出口許可證,或獲得許可證的成本太高,或出口會招致強烈的美國民族主義壓力,這些企業就不會去申請許可證,大量的潛在出口機會由此被阻止,而不會體現在許可證申請上。另外,產品項目的比例與進口價值量不是一個概念,因為項目與項目的金額差別很大,有的項目比例雖然占得很小,比如高科技產品,但價值金額卻非常大。

3.無助于美國安全利益。美國以犧牲巨大經濟利益為代價,對中國實行苛刻的出口限制政策,主要不是為了防擴散,而是擔心出口產品和技術提升中國的軍事實力,維護所謂的美國國家安全(軍事安全)。其實,目前這種不合理的出口限制也無助于維護美國的安全利益。首先,中國的國防現代化依靠的是中國自身的努力,這一點也被美國的有識之士所熟知。無論是核武器的研制,還是衛星、載人航天的成功,抑或是導彈等先進軍事科技的發展,中國都是依靠自己力量實現的。其次,出于商業利益需要,中國從美國進口的有關軍民兩用產品和技術都嚴格遵照“最終用途、最終用戶”等制度,充分照顧美方的關切。最后,美國的出口限制影響其某些戰略性產業的健康發展,有損于美國的安全。比如,近年來,出口限制使美國的衛星產業受到嚴重影響,這其實阻礙了美國航空航天工業的發展,傷害了美國的長遠安全利益。

二、美國調整出口限制政策的跡象

今年1月27日,美國總統奧巴馬發表國情咨文提出“國家出口倡議”,即五年內使出口翻番的目標,并把出口管制改革與擴大出口、創造就業、增強競爭力等問題聯系起來。美國制造商聯合會副會長瓦爾格估計,如果改革取得成功,未來10年美國出口將增加600億美元。作為全球第二大進口國,我國率先實現經濟總體回升向好,成為美國促進出口的重要目標市場。僅就美國大力發展的新能源產業而言,據美國商務部測算,到2020年中國清潔能源市場規模將達到5550億美元。

其實,美國自身也認識到包括對中國在內的出口限制體系是冷戰時代的產物,早已不符合維護新形勢下美國利益的需要。正因為如此,2009年8月,奧巴馬下令對美國出口限制體系進行廣泛的、跨部門的評估。今年3月,奧巴馬表示“要為戰略高科技產業改革出口管制制度”,“以便集中精力加強對核心技術出口的管制,在提高關鍵產業競爭力的同時強化國家安全”。今年4月,國防部長蓋茨介紹了該項評估的情況。評估發現,美國現有的出口限制體系結構過于復雜,存在太多重疊,力圖保護過大的范圍;改革的目標是將執法力量集中在最關鍵、最敏感的核心技術和產品。相應地,白宮公布了一份聲明,列出了出口控制體系改革的政策要點:美國出口限制體系的四個組成部分都需要進行根本性改革,應變革為:單一的限制清單、單一的主要執法協調機構、單一的信息技術系統和單一的許可證發放機構;為了部署新的體系,美國政府已經制定了一個全面的三階段方案。9月,美國總統奧巴馬也宣布將調整美國出口管制政策,當然,最終結果的達成還需要很長一段時間。

今年5月,商務部長駱家輝表示,美國正在重新審視對華高科技產品出口的限制政策。當前,美國有關當局需要加快改革步伐,尤其是放松對中國這樣市場潛力巨大國家的出口限制政策。這種放松必須是實質性的、大幅度的調整,而且需盡快進行,否則無助于中美貿易的健康發展,無助于新形勢下美國的戰略利益。

三、大力推動美國放松政策

1.繼續發揮中美戰略與經濟對話等平臺的作用。中美戰略與經濟對話(&ED)是兩國就事關雙方全局性、戰略性和長期性經濟問題進行探討的重要平臺,在兩國經貿關系以至整個關系中發揮著日益重要的作用。美國之所以限制對我國高技術出口,其原因可能有意識形態等若干方面,但所謂國家安全問題是最重要的因素之一;同時,由于高科技貿易利潤非常高,美國不僅要確保該領域的安全利益,也要盡可能追求相關經濟利益,在遭受金融危機重創的背景下更是如此。因此,該問題既是兩國間的戰略議題,又是兩國間的經濟議題,中美戰略與經濟對話是討論這一議題的最佳平臺之一。此外,應繼續發揮兩國其他財經外交渠道的作用。

2.做好對其他發達國家相關財經外交工作。雖然美歐等西方國家都是瓦森納安排等出口限制國際機制的成員,都不同程度地實行出口限制政策,但由于這些機制是非強制性的,不僅有正式的法律約束力,西方各國出口限制政策都存在不同程度的差異,對中國的政策也是如此。我國與這些國家保持比較好的財經外交關系,繼續甚至加大從歐洲等非美國市場引進高科技(在歐洲遭受嚴重金融危機背景下這比以前容易做到),有助于抵消美國對華出口限制的效果,從而推動其放松限制政策。

3.宣傳中國合理的出口管制工作。美國實行出口管制的另一個原因是擔心進口產品轉讓至第三國。比如,以色列是美國的重要盟友,但對其也實行較嚴格的出口管制,原因即在于此。如上所述,長期以來,為維護我國國家安全和社會公共利益、樹立負責任大國形象,我國對某些敏感產品和技術進行必要的出口管制。隨著市場經濟的逐步建立和發展,特別是新世紀以來,我國相繼頒布了核、生、化、導彈和常規武器出口管制法律法規,建立起具有中國特色又與國際接軌的出口管制體系。當前,我國需要加大相關法律法規的貫徹落實力度,以維護我國國家利益,而這在客觀上也有助于推動美國放松對華管制。▲