陽光財政離我們有多遠

楊軍

陽光財政雖然是個已無新意的老問題，但在剛剛過去的一年里，這個遲遲不能解決的老問題因為新情況再次成為焦點，從年初熱到了年末。

國務院在日前向全國人大常委會做的落實審議意見報告中提出，將繼續推動中央部門預算公開，爭取再經過兩三年的努力，使所有中央部門的預算都向社會公開。

在2009年初，因為4萬億巨額投資的使用問題，信息透明、讓公眾能夠監督資金流向的呼聲日高，陽光財政成為當年“兩會”最熱的議題。2009年末，廣州市財政局將廣州市114個政府部門的2009年度本級財政預算全部放到了廣州財政網上，這是中國內地城市政府第一次在網上公開全部本級財政預算，引發了近乎狂熱的關注。在預算上網公開之前，廣州財政網每天只有1000次左右的點擊率，公開之后，點擊率暴增了40倍。廣州財政網甚至一度因為無法承受蜂擁而至的下載而癱瘓。社會的關注度如此之高，恰恰反映了政府關于財政預算的公開信息還遠遠不夠。

難以完成的質變

為什么廣州市財政預算的公開會引發如此狂熱的關注？因為中國公眾對財政支出一直缺少應有的知情權。

近年來，財政信息公開有一些進步，國家在這方面做了一些努力。比如社會各界十分關注的國家財政收支月度執行基本數據，過去需3年后公開，現在已形成制度，于每月15日前后向社會公開上月數據。國資委公布了100多個央企的財務數據。社保部門提出，要把社會保障資金的運轉情況、經營情況公布。但是，這些只是局部的量的變化，財政信息公開的整體情況還很不理想。

全國政協委員、上海財大教授蔣洪已經當了兩年全國政協委員，他連續兩年對各省財政信息透明度進行調查，結果令人震撼。每次，他和他的項目組都把精心設計的涉及113項基本財政信息的調查問卷，發往各省政府信息公開辦公室、財政廳，提出信息公開申請，同時通過對政府網站和出版物的檢索來收集財政信息。

調查結果表明，2008年，在這項研究所設定的113項基本財政信息中，公眾能夠獲得的信息平均為22項，僅約為所調查信息的1/5。如果100分為滿分的話，從公民層面來看，2008年，省級財政透明度只有福建省及格，得分也僅有62.7分，最低的省份不到15分，我國省級財政部門的透明度平均得分僅為22分。而且，凡是涉及細節的財政信息，基本上無法獲得。

需要說明的是，該項評估所采取的是一種要求非常低的評判標準，調查只考察財政信息是否能夠獲得，沒有考慮這些信息的規范性、真實性與及時性，也沒有過多地涉及信息細節。也就是說，即使按最起碼的標準來衡量，中國財政透明度也處在極低的水平。

財政信息不公開，缺乏透明度，是當前財政管理中一個亟待解決的問題。2008年5月實施的《政府信息公開條例》和2008年9月財政部發布的《關于進一步推進財政預算信息公開的指導意見》等文件，都要求地方政府信息公開，特別是要加大財政預算信息的主動公開力度。這已經為財政信息公開創造了一定的條件。但是迄今為止，除了個別地區和部門外，多數地方還在以“國家秘密”為由，對社會公眾公開地方政府預算的要求置之不理，離保障人民知情權的要求還有很大的距離。

“陽光財政”是公共財政的監督體系建設，它要求把作為社會公眾當家理財重要工具的政府財政支出情況予以公開、透明，讓社會公眾有渠道了解和參與政府財政預算編制和決策過程，有機會表達自己的意見和偏好，有權利監督政府部門資金的使用情況。

缺乏監督的預算

財政信息公開情況差，透明度不夠，使公眾基本喪失了對財政的監督權。公眾不知道財政的每一筆錢是怎么花的，也沒有暢通的渠道可以質疑財政預算中的問題并得到滿意的答復。可以說，從預算編制、預算收入入庫到預算支出和預算監管諸環節，都存在較大的隨意性。缺乏公共監督的財政，使各級政府和部門有了相當大的自主財權，這既造成了大量資金使用的浪費，更導致了貪污腐敗行為的發生。

通過近年審計署陸續公布的審計結果不難發現，中國財政收支、稅收征管等環節存在不少問題，預算失規問題具有普遍性。有相當數量的部門在預算執行中直接攫取、侵吞公共財政資金，主要包括虛假報銷、冒領、套取資金，不按收支兩條線管理，公款私存（包括賬外存款和公款轉移）、公房私租、違規收費，超范圍支出和違規列支費用，等等。其中很多問題并沒有相應的懲罰措施，導致一犯再犯，愈演愈烈。

審計系統的監督可能是目前的財政監督體制中最為有力的監督。但審計監督實行的是事后追懲制，問題發現時損失已經造成，很多問題是“年年審計年年犯”。從2004年刮起的審計風暴，震懾作用已經越來越弱。根據審計署2009年12月30日公告，2008年度對中央預算執行和其他財政收支審計查出問題的整改結果顯示，13家中央企業因決策失誤、管理不善和違規操作等造成的損失中，初步確認有28.42億元已無法追回。

中國的財政監督體制長期以來都為人所詬病。目前，中國的財政監督主要依賴政府的內部監督，比如各級人民代表大會的監督和審計監督等。按照我國的《憲法》和《預算法》，各級人民代表大會應該是最重要的財政監督機構，政府預算未經人大通過不得執行。全國人大常委會的預算工作委員會也只有區區20人，而絕大多數地方人大根本就沒有專門的預算監督機構，這些地方對財政預算的監督幾乎為零。而且全國幾萬名審計人員，要審計幾千萬公務員和十幾萬家國有企業的財務狀況，人力明顯不足。

誰來改變利益格局

廣州市財政局公布114個政府部門的本級財政預算，被視為走向陽光財政的壯舉，可以說廣州在財政信息公開方面走在了全國最前列。但隨著114個部門預算的公布，一系列尖銳的問題也擺在了廣州市財政部門的面前。公開不等于透明，預算公開后有很多市民反映“看不懂”，認為很多科目還不夠細化。民眾積極查閱預算，并向政府提出疑問，最終實現預算形成及審議過程的民主，這才是信息公開的真正意義所在。

據了解，在香港，82個政府開支項目會逐一羅列，最近5年的收支統計一目了然，納稅人繳納的每一分錢怎么花，花在哪里，香港市民都能在特區政府網站上找到詳細數據。預算案中不僅編列當年預算，還附上其后5年收支中期預測，協調短期、長期整體經濟規劃。市民可以在預算案發布當日到指定地點領取印刷版本，或者直接從網站上下載預算案的全部內容。預算案不僅詳細，而且生動易懂，在文字、數據之外，配有大量插圖、表格甚至漫畫。在香港，政府財政預算不是在出爐之后才向社會公布，而是在制訂的過程中就階段性地向社會咨詢，獲得反饋后進行修改，如此往復。這很值得中國其他省市借鑒。

陽光財政應該怎樣走，其實每個人都心知肚明，但推行起來一直阻力重重。“阻礙的原因很明了，無非信息公開后，各方面都會表達自己的訴求，對政府決策方面的要求會更高，一些政府部門要謀求局部利益或特殊利益就會有一定的困難，遵守長官意志而違背公眾意志就會受到很大的阻礙。”蔣洪說，“信息公開本身旨在改變財政資金使用的格局，公共決策過程中權力結構會發生變化，也會使原來的利益格局發生很大改變。目前在公共資金使用中，公款被濫用、浪費或裝到私人腰包里的事情時有發生；有些立項對百姓可能意義不大，但對領導的政績有意義，這樣的事時有發生。財政信息一公開，這類事情必然會大大減少，形象工程肯定會被質疑，‘三公消費必然會受到限制。總之，信息公開必然會影響到一些人的利益。”（晨風摘自《南風窗》2010年第2期，黎 青圖）