地方環境保護標準現狀問題分析與對策研究

王文美,陳 瑞,魏麗超,張育輿,孫 蕊,楊 勇,陳 穎

(11天津市環境保護科學研究院,天津300191;21天津市北辰區環境保護局,天津300400)

地方環境保護標準現狀問題分析與對策研究

王文美1,陳 瑞1,魏麗超1,張育輿2,孫 蕊1,楊 勇1,陳 穎1

(11天津市環境保護科學研究院,天津300191;21天津市北辰區環境保護局,天津300400)

地方環境保護標準作為國家環境保護標準的補充和完善,在地方環境管理中發揮著重要的作用。然而,隨著環境保護要求的不斷提高、環境標準工作的逐漸完善,地方環境保護標準逐漸顯現出發展相對滯后、缺乏及時有效修訂機制及加嚴空間日趨緊縮等問題。本文通過系統研究地方環境保護標準工作的現狀,提出解決上述問題、推動地方標準發展完善的對策和建議。

地方環境保護標準;現狀問題;對策建議

環境保護標準是行政執法的重要依據,是環境保護發揮宏觀調控、綜合協調職能的有效抓手。地方環境保護標準作為我國環境保護標準體系中的重要組成,是開展地方環境保護監管工作的技術依據和有力武器。

1 地方標準的含義、定位及內容

我國環境保護標準的研究制訂工作與環境保護事業同時起步。1973年,我國第一項環境保護標準《工業“三廢”排放試行標準》(GBJ4-73)由原國家計委、國家基建委和衛生部聯合發布。該標準分四章19條款對工業污染源排出的廢氣、廢水和廢渣的容許排放量、排放濃度等指標作出了相應規定。由于《工業“三廢”排放試行標準》(GBJ4-73)較《環境保護法》(1979年)頒布時間更早,因此該標準的頒布實施標志著我國環境保護工作步入法制化、標準化進程。

經過30多a的發展,我國的環境保護標準經歷了產生、發展、完善的歷程,標準數量不斷增加,標準種類日益豐富,標準地位顯著提高。同時,標準在貫徹環保法律法規、落實環保政策規劃、促進技術進步、優化產業結構、規范管理和執法行為等方面正在發揮著極其重要的作用。目前,我國已形成了國家標準、地方標準及環境保護部標準共同組成的環境標準體系,體系構成情況見圖1所示。

1989年12月26日,《中華人民共和國環境保護法》由中華人民共和國第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議審議通過并公布實施。該法對地方環境保護標準制訂的主體單位和制訂范圍進行了明確要求,具體內容包括:

(1)省、自治區、直轄市人民政府對國家環境質量標準中未作規定的項目,可以制定地方環境標準,并報國務院環境保護行政主管部門備案。

(2)省、自治區、直轄市人民政府對國家污染物排放標準中未作規定的項目,可以制定地方污染物排放標準;對國家污染物排放標準中已作規定的項目,可以制定嚴于國家污染物排放標準的地方標準。地方污染物排放標準須報國務院環境保護行政主管部門備案。

因此,根據地方標準的法定職能和范圍可知,地方標準是我國環境保護標準體系中的重要組成部分,是將國家環境保護的要求與地方的環境現狀與污染特征緊密結合,更具有針對性和可操作性的環境管理準則和依據,是對國家標準的有效補充和提升。

2 我國地方標準發展現狀

為強化環境管理,適應所在地區經濟、社會發展情況,近年來部分省市結合地方實際情況先后開展了地方環境保護標準制(修)訂工作。根據原國家環境保護總局《地方環境質量標準和污染物排放標準備案管理辦法》,目前已有北京、上海、天津、重慶、山東等11個省市履行了地方標準登記備案手續,其中標準制定程序和技術內容符合有關法律規定,已完成登記備案的地方標準共54項(其中現行地方標準43項,已廢止和替代11項),全部為污染物排放(控制)標準,標準類別包括污染物綜合排放、重點行業污染控制、機動車排放及監測、總量控制及流域污染控制等方面。

根據中華人民共和國環境保護部《地方環境保護標準備案信息》,各省市地方標準登記備案情況及標準控制內容見表1。

表1 主要省市現行地方環境保護標準備案情況

整體上看,地方標準的制(修)訂和實施工作與地方環境質量改善及環境管理的需求是密切相關的,如:北京市為實現奧運會空氣質量改善的剛性要求,先后頒布實施了十余項機動車大氣污染物排放標準,并通過與標準相配套的監管措施,有效改善了首都環境空氣質量,并在此基礎上,于2010年進一步頒布5項機動車及油氣排放標準,推動北京的機動車污染控制達到了世界領先水平;天津市為完成“十一五”總量控制因子COD的總量削減任務,于2008年頒布實施了地方污水綜合排放標準,對轄區內污水排放進行分類控制,通過標準限值分級管理,推動工業廢水實現集中處理,為區域總量削減和水環境質量改善奠定了基礎。

3 地方標準現狀問題分析

3.1 地方標準相對國家標準發展滯后

從國務院環境保護領導小組辦公室到國家環境保護局時期,國家環境保護標準工作健康發展,取得了較大的進展,標準種類得到豐富,標準數量快速增長。截至2010年4月20日,已頒布實施國家環境保護標準1300余項,其中現行標準1244項,廢止標準101項。同時為了保證環境保護標準的科學有效,環境保護部定期開展標準制(修)訂工作,目前列入標準制(修)訂計劃的標準、技術規范、技術政策等已超過1000項。

我國地方環境保護標準工作起步略晚,且發展速度較慢。自 “十一五”以來,隨著環境保護要求以及對環境標準的重視程度的不斷提高,我國的地方環境保護標準工作逐漸呈現出快速發展的趨勢,但從標準數量及環境需求覆蓋范圍等方面看,地方標準尚無法與國家標準相匹配,仍無法滿足各地因經濟技術條件和環境管理水平不同而對排污要求不同的需要,造成了各地主要依靠國家排放標準進行環境管理的狀況;另一方面,目前制訂實施的地方標準主要涉及污染物綜合排放、重點行業污染控制、移動源污染控制等方面,根據標準類別劃分,均屬于污染物排放標準,尚未形成完整全面的地方標準體系,未能與國家環境保護標準體系進行有效銜接。

3.2 地方標準備案工作有待加強

我國的國家環境保護行政主管部門于1999年下發《關于加強地方環境標準管理工作的通知》,對地方標準備案工作提出明確要求,并先后于2004年11月和2009年12月發布并修訂了《地方環境質量標準和污染物排放標準備案管理辦法》,對地方標準備案的適用范圍、報備時限和審查處理等程序進行了詳細規定,在規范地方環境標準工作方面發揮了積極作用。

然而,地方標準備案程序目前還存在一定的問題,如部分地方標準由于制訂年份較早,尚未履行備案程序。以天津市《惡臭污染物排放標準》(DB12/-059-95)為例,該標準是全國第一個也是唯一一個地方惡臭污染物排放標準,標準的制訂頒布促使天津市的惡臭污染管理與控制工作走上正軌,推動了天津市惡臭污染研究和防治事業的發展,同時也為國家惡臭污染物排放標準的修訂和完善提供了參考,但由于制訂時間較早,標準制訂后未履行地方標準備案程序。除因標準制訂時間較早未進行備案外,個別地方出現了不依法制定地方環境質量標準或污染物排放標準的問題,也導致地方標準備案工作的有效開展受到影響。

3.3 整體上缺乏及時有效的修訂機制

目前部分省市頒布實施了一定數量的污染物排放控制標準,通過采用排放限值的方式對污染物進行有效控制。對于任何一項環境標準來說,標準限值的確定與現階段生產工藝技術和污染治理水平緊密關聯,因此在頒布實施后的有效時期內可以發揮良好的環境管理支撐作用。但如果缺乏及時有效的標準修訂機制,隨著生產工藝和污染治理水平的不斷提升,原有標準限值會相對放寬,污染控制針對性及約束性的作用也隨之減弱。目前地方標準尚未形成及時有效地實施后評估與修訂的機制,隨著國家環境保護要求的不斷提高,逐漸會難以完全滿足地方環境管理的需求。

3.4 標準限值加嚴空間日趨緊縮

地方環境保護標準的重要作用之一是結合區域環境特征及環境管理需求,對國家污染物控制水平適當進行加嚴。我國環境保護標準工作初期,國家標準的制訂思路是在綜合考慮全國污染排放及治理工藝的整體水平條件下,確定污染物排放限值。因此針對環境敏感地區、重污染區域,以及社會經濟快速發展條件下,環境質量逐漸呈現惡化趨勢的地區,為了控制污染排放,改善環境質量,在經濟技術可行的前提下,需要制訂更為嚴格的地方環境保護標準進行管理。

然而隨著國家環保工作及標準的發展完善,國家環境保護標準的制定思路已由綜合考慮全國整體水平,轉變為采用生產工藝及污染治理的最佳可行技術作為標準限值確定的基本原則。以新近頒布實施的《制漿造紙工業水污染物排放標準》為例,在采用無元素氯(ECF)或全無氯漂白(TCF)等國際先進工藝技術,以及配套經濟技術可行的污水處理設施的條件下,將造紙廢水COD排放濃度由450mg/L大幅降低至100～120mg/L,有效推動了全國范圍內總量削減工作的實施。

隨著國家標準的不斷加嚴,地方標準限值加嚴的可能性逐漸降低,標準工作空間逐漸受到限值,如何轉變工作思路,應對國家標準發展的新要求,有效發揮地方標準對國家標準的完善和提升作用,將是地方標準工作需要深思的另一重要問題。

4 對策建議及發展趨勢分析

4.1 強化地方環境保護標準體系建設

各地區建立并完善地方環境保護標準體系將成為今后一段時期地方標準工作的核心內容。目前我國地方標準開展較好的省市,如山東省、北京市、上海市均已初步建立了符合各自區域環境特征和環境管理需求的地方環境保護標準體系,并相應出臺了體系建設發展規劃,指導下一步標準工作的開展。因此,通過研究建立改善環境質量、保障環境安全、服務環境管理的地方環境標準體系,統籌規劃環境保護標準、規范和技術政策,才能推動地方標準的科學、長效發展。

4.2 將地方標準研究納入常態工作

目前我國的地方標準工作大都局限于標準制(修)訂方面,為解決環境問題以及滿足環境管理需求,研究制定相關的具體標準。事實上,地方標準工作更應形成常態化,包括識別國家標準在地方實施的可行性及效果預測、區域環境現狀及標準問題分析、環境關注重點問題配套標準研究、地方環境保護標準制(修)訂后評估,以及地方環境保護標準體系建設等,將標準的需求分析、可行性研究、制訂技術方案等內容有效銜接,實現地方環境標準工作的整體可行和可持續發展。

4.3 與國家標準工作思路及地方環境管理需求緊密結合

地方標準制(修)訂要與國家標準工作思路和地方環境管理需求緊密結合,具體工作內容包括系統了解地方環境現狀特點及問題,識別產生環境問題的重點排放源,分析現行國家及地方標準的實施效果及控制水平,掌握國家標準制(修)訂計劃。通過開展上述工作,可針對國家標準中未涉及而又是地方必須控制的典型污染行業,研究制訂地方行業型污染物排放(控制)標準,或根據地方環境管理的需要,先行制訂環境管理中迫切需要的地方標準,并密切關注國家標準的制(修)訂情況,與國家標準做好銜接。

[1]GB3544-2008,制漿造紙工業水污染物排放標準[S].

Study on Status Analysis and Countermeasures of Local Environmental Protection Standard

WANGWen2mei1,CHEN Rui1,WEILi2chao1,ZHANG Yu2yu2,SUN Rui1,YANG Yong1,CHEN Ying1
(1.Tianjin Academy of Environmental Science,Tianjin 300191 China)

As supplements of national environmental protection standard,local environmental protection standards play an important role in local environmentalmanagement.However,along with the requirement of environmental standard getting higher and higher,the problems of local environmental protection standard appear gradually inclu2 ding backward development and lack of revising system.The article studies and analyzed the status and provides suggestions on i mproving and developing strategies of local environmental protection standard.

local environmental protection standard;status;countermeasure

X3

A

1673-9655(2010)05-0021-04

2010-07-30

王文美,學士,工程師,主要研究方向為環境標準、環境規劃及環境影響評價。