論農村職教政策制定的理論依據、問題與系統化策略

□鐘建坤

論農村職教政策制定的理論依據、問題與系統化策略

□鐘建坤

農村職業教育政策的制定，對農村職業教育的發展具有重要的意義，目前關于農村職業教育的文章有很多，但是從國家政策角度系統分析農村職業教育政策的文章還不多見，文章試圖通過對我國農村職業教育的現行政策分析，進而提出如何完善農村職業教育政策，促進農村職業教育政策的系統化，以為農村職業教育發展提供更多的助力。

農村職業教育；政策；理論依據；問題；對策

一、農村職業教育政策完善的當代理論依據

（一）科學發展觀

2003年10月召開的中國共產黨十六屆三中全會提出了科學發展觀，并把它的基本內涵概括為“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，堅持“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求”。自此，我國政府的各項法律、政策的出臺都離不開科學發展觀的指導。我國政府對農村職業教育的完善當然也不例外。在其后出臺我國關于農村職業教育的政策明顯受到了科學發展觀的影響，如努力推進“三教統籌”、“農、科、教”協調的發展方式，其中可以明顯看出“全面、協調、可持續發展”的痕跡。我國政府對于農村職業教育的重視程度不斷加強也正是在科學發展觀的指導下形成的。經濟、社會和人的全面發展不可避免要涉及到廣大的農民群體，而農民的增收、農村的穩定需要多種手段共同調節，其中農村職業教育就是其中重要的一環。

（二）構建社會主義和諧社會

2006年10月11日中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，自此“社會主義和諧社會”這個名詞正式成為了我國政府各項工作的目標。《決定》提出了到2020年，構建社會主義和諧社會的目標和主要任務，其中提到：人民的權益得到切實尊重和保障；城鄉、區域發展差距擴大的趨勢逐步扭轉；人民過上更加富足的生活；全民族的思想道德素質、科學文化素質和健康素質明顯提高。為了能夠完成這些目標，農村職業教育自然而然就被提到了一個重要的位置。因為如上面所講“人民權益得到切實尊重和保障”主要就是指對農民的尊重和保障，而要做到這一點，農民的整體素質和謀生能力不提高，就根本無法實現，解決“城鄉、區域發展差距擴大的趨勢”同樣也離不開農村職業教育的力量，離不開農民自身謀生能力和素質的提高這個根本。正是基于這樣的現狀，在構建和諧社會提出之后，我國政府繼續提出了建設社會主義新農村的目標：生產發展，生活寬裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主。這些使得解決農村問題的對策更加系統化、詳細化。[1]

二、農村職業教育政策制定存在的問題

（一）農村職業教育法律保障方面政策的問題

我國目前規范農村職業教育主要是依靠國家和地方的政策，而這方面的法律規定卻是相對滯后，至今真正意義上規范我國農村職業教育的法律還只有《職業教育法》(1996)，《農技推廣法》(1999)等少數幾部法律。其中除了《農技推廣法》算是對于我國農村教育和培訓方面的專門法規以外，其他的法律只是將農村職業教育作為概念上來使用，從資金保障到制度建設都沒有一個明確的整體規定，在實踐中也一直是以城市職業教育的附庸地位出現，這直接導致了我國農村職業教育很大程度上只是徒有其名，實在很難發揮其作為一個完整系統的作用。

目前我國針對農村職業教育的完整立法保障并沒有建立起來，主要依靠政策。而政策雖然有靈活、適應形勢能力強等突出特點，但是卻也有著“善變”的致命缺陷。我國目前形成的針對農村職業教育的法律保障效果不好，管理混亂，實際效果不明顯等問題很大程度上就是因為過度依靠各種政策的結果。國家政策對于農村職業教育的規定也不統一，因為出臺的部門不同，政策的規定內容也必然不同，而地方根據各種國家政策而制定的地方政策就會出現因為根據的政策不同而產生差異，同時因為需要結合地方的實際情況，再加上當地領導的重視程度不同，就直接導致了有很大一部分國家政策到了地方無法真正執行，更不要說執行效果了，而各個地方的地方政策更是差異巨大。[2]

（二）農村職業教育資金保障方面政策存在的問題

農村職業教育有很強的外部性和公共性，所謂外部性，是指某個主體從事某種經濟行為所支付的成本和所獲取的收益與其他的主體所支付的成本和獲取的收益之間的關系。一般來說經濟發達地區的職業教育的投資對落后地區的正外部性很小，而落后地區的職業教育投資對發達地區產生的正外部性卻很大。因為貧困和落后地區的農村職業教育投資越多，職業教育質量越高，向發達地區和城市轉移的人數也就越多。這樣的情況明顯對貧困地區不利，對職業教育投資越多就越吃虧，這種培養和使用嚴重不對等的情況就形成了我國現在越是農村人口眾多，農業發展落后，急需發展農村職業教育地區的地方政府，越不愿意投資在農村職業教育上的局面。同時也使地方政府主觀上思想僵化，普遍抱著保持現狀的思想，喪失了主動探索創新精神。這種情況在需要大力發展農村職業教育的貧困地區顯得非常突出。

所謂公共性，就是指任何一個主體對于客體都有使用的權力卻沒有處置權，只有所有主體一起才對客體有處置權，同時任何對客體的投資都能夠使所有主體受益。職業教育可以說是不完全的準公共產品，對于農村職業教育來說，以學校為主體的職業教育雖然公共性不是很強，但是隨著公共財政對于它的投資不斷加大，其公共性也在不斷地提高；而以政府為主體的職業教育和以農技推廣體系為主體的職業教育更是具有很明顯的公共性特征，而這種公共性也正是地方政府和個人及企業對于農村職業教育的投資缺乏動力的根源之一。

（三）農村職業教育管理、執行機構存在的不足

1.管理體系混亂，缺乏有效的執行機構。我國現行的農村職業教育的管理機構存在著很多問題。首先，中央層次對于農村職業教育的管理仍然處在各自為戰的狀態。盡管我國農村職業教育的改革一直都沒有停止，中央也一再強調要統籌現有的資源，杜絕資源的浪費，發揮職業教育的最大作用服務于新農村建設。但是，由于“誰舉辦，誰負責”的根本方針從來沒有改變過，我國的國家管理機構仍然還是處在一種局部有序，整體無序的狀態中。目前我國對于農村職業教育負有管理責任的中央部門有教育部、科技部、農業部、勞動與社會保障部等，如此眾多的管理機構都對各自負責的項目和計劃負責，管理上的混亂是顯而易見的。

農業部管理的農技推廣、示范、培訓中心負責農業先進技術的普及和推廣工作，而科技部領導的星火計劃和科普協會、科普學校每年同樣有大量先進的農業技術需要推廣普及，但是幾十年的時間過去了，我國現在農民的生產技術水平仍然很低，先進農業科學技術的普及率更是很低，尤其是落后、貧困的地區的農民知識和技術水平更是一直都沒有明顯的提高。2008年末，農村勞動力資源總量為53100萬人，在這些農村勞動力資源中，文盲3593萬人，占6.8%；小學文化程度17341萬人，占32.7%；初中文化程度26303萬人，占49.5%；高中文化程度5215萬人，占9.8%；大專及以上文化程度648萬人，占1.2%。我國每年新增勞動力有2000多萬，其中大部分為農民，而按照現有的農村職業教育的教育培訓能力，即使算上以前積累的培訓人口，仍然還是有2億人左右的缺口，根據我國的人口自然增長情況，人口數量將會在2030年左右出現高峰，因此，近幾十年內這個勞動力的教育缺口不會自然縮小，反而會不斷加大，同時因為原有的培訓水平比較低，就是培訓過的農民也仍然有進行再培訓的必要。

2.機構的重復設置比較嚴重。領導權力分散，必然導致機構設置的重疊，我國的農村職業教育，雖然發展的狀況并不是很好，但是每一個管理機構都會設置自己的一套執行機構，這就使得本來只需要一個部門、一個機構就能解決的問題，卻往往需要許多部門共同解決。這就必然導致有利可圖的事大家一擁而上，費力不討好的事卻無人愿意做的局面，不但閑置浪費大量行政資源，各個部門、機構之間的內耗也相當嚴重。據國務院發展研究中心的調查，我國財政支農資金有70%左右用在農業單位的人員和機構經費上，直接用于農業生產的比重不足30%。本來十分有限的財政資金還不能全部用在農村職業教育上，問題的嚴重性可見一斑。

三、農村職業教育法律保障系統化建議

（一）現有法律保障方面政策的完善

我國關于職業教育的法律保障雖然基本建立起來了，但是針對農村職業教育的相關法律建設仍然處在起步階段，國家更多的是把農村職業教育作為整個職業教育的一部分，沒有獨立思考過農村職業教育的建設問題。實際上，國家這種整體統籌的建設思想并沒有錯，但是一直以來卻忽略了對本身就具有很強的外部性和弱質性的農村職業教育的法律保障。

我們可以參照職業教育法進一步制定農村職業教育法，以農村職業教育法為基礎，加上中央和地方的政策調整，就能夠使政府對農村職業教育的法律保障工作更加富有實效性。

首先，農村職業教育法必須對農村職業教育的基礎性要件進行規定，如領導機構、各級執行機構、組織結構關系、資金保障手段、在職業教育中所占的建設比例等，這些基礎性問題的確定，會使農村職業教育徹底得到穩定發展，同時也能夠把握住自身的發展方向。

其次，中央和地方政策應進一步細化農村職業教育的相關問題，如應該更合理地規定農村職業教育與城市職業教育之間教育資源的分配、城市帶動農村發展的具體手段、先進地區與落后地區的對口支援與勞務輸出等，對于這些問題，有的方面已經在我國的部分地區開始實踐了，如對口支援和勞務輸出，雖然還沒有形成制度，但筆者相信如果發展得好的話我國很快就應該有相關的政策出臺加以支持與保障。

（二）完善農村職業教育資金保障

1.穩定現有資金保障體系。一個系統的維系，保障是關鍵。對于我國現有的農村職業教育來說，資金保障是至關重要的一環。從前面的分析中，不難看出，我國目前大部分地區的資金保障主要是依靠中央和地方各級財政。《教育法》規定了財政每年對教育的投資不得低于財政總收入的4%，這就為穩定財政投資提供了很好的法律保障，而《職業教育法》中也應該仿照《教育法》具體規定農村職業教育應該享有的財政保障資金比例，這才是穩定現有資金來源的最根本的措施。

2.開拓新的資金支持。我國目前農民總數仍然相當巨大，而我國的農村富余勞動力已經達到了1.5億人，加上至少還有1/3的農村勞動力或多或少存在就業不足的情況，實際上全國農村富余勞動力可能接近3億人。根據國際勞工組織發表的《中國就業議程》預測，未來10年中國勞動力還將增加7000多萬人，到2013年勞動年齡人口可能達到10億人左右。根據我國現有的農民技術水平來看，大部分農村勞動力和潛在勞動力需要進行職業技術教育和培訓，而我國又是一個典型的窮國辦大教育的國家，在當前社會轉型和建設同時進行的時期，財政能夠給予農村職業教育的支持十分有限，如果按人均計算是明顯的不足。因此，我國農村職業教育的建設必然是一個長期的系統工程，光靠現有的資金顯然很有限，因此積極開拓新的資金支持渠道是進一步加快農村職業教育發展速度的有效手段。

（三）完善農村職業教育管理和執行機構

管理體系改革不可避免的要涉及到我國行政體制改革，這在我國一直以來都是一個復雜的問題，而本文無法對整個行政體制改革進行詳細的論述，因此只能根據政府完善農村職業教育的需要，提出自己的管理、執行機構改革的構想。以職教中心為核心，覆蓋所有縣鄉的農技推廣體系和作為知識儲備的學校職業教育為支撐，輔以國家為主體的各種計劃(先進技術)，建成我國農村職業教育的管理、執行機構體系。如圖所示：

2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》中第十四條明確指出：加強縣級職教中心建設，使其成為人力資源開發、農村勞動力轉移培訓、技術培訓與推廣、扶貧開發和普及高中階段教育的重要基地。這樣的建設思路很好，對于解決目前我國農村職業教育的現實問題是很有幫助的，但是僅僅依靠這樣的建設思路還遠遠不夠，我們還必須更加注重實際，把縣級職教中心的建設放到農村職業教育的大環境中來思考，因此必須首先著眼于理順管理機構和執行機構的關系，而僅僅建設縣級職教中心并不能解決整個管理機構和執行機構的關系問題，筆者認為應該建立自上而下的多級職教中心，中央、省、縣都要建立職業教育中心(如圖所示)，他們彼此之間是垂直領導關系，而各級人民政府因為是財政撥款的主要提供者，可以說是掌握著職業教育的命脈，因此各級政府的監督作用能夠很好地發揮。不同等級的職教中心工作的側重點有所不同，中央和省級的職教中心主要起到調研、科研中心的作用，統籌全國和各自區域的職業教育。具體說來國家職業教育中心主要負責研究全國職業教育的需求以及預測各省之間的職業教育發展前景，調節職教發達的省份與不發達省份的合作，職業教育輸出地和接收地之間的合作，具體規定各自的責任和義務，徹底解決職業教育外部性給自身發展帶來的阻力。省級職教中心主要是本省和省內各市職業教育的調研和規劃，同時主管省內高等職業教育的發展。國家和省級職教中心還必須起到科研中心的作用，利用自身所掌控的教育資源質量較高的優勢，研究農村職業教育發展所需的技術和教育教學方法等，為農村職業教育的發展提供“軟件支持”。縣級職教中心側重執行中心的角色，統管縣域內的初、中等職業教育發展，同時結合縣域內各種農村技術推廣機構，統籌縣域內各種職業教育資源，并結合上級發展規劃和自身的特色發展縣域內的職業教育。這種改革方式，最大限度地在保存原有的行政體制和業務指導關系的基礎上，在各級職教中心的作用下，將教、科、研有機地整合在一起，共同為農村職業教育的發展發揮合力，能夠有效地避免行政資源的重復浪費并且提高國家政策的運行效率，有利于各種監督措施的實施。從行政改革的角度來看，國家級職教中心要以教育部職業與成人教育司為基礎，吸收農業部、科技部等部門中行使職業技術教育相關管理權力的機構，通過機構的重組，整合成為國家職教中心，省級職教中心的建設思路也按照這樣的機構整合方式進行。縣級職教中心在目前的職業教育中仍然是歸各縣教育局管理，這對于整合各種基礎性資源的工作來說非常不利，可以說這種權力不足的狀態正是我國“教、科、研”統籌政策制定了這么久但卻無法真正實現的根本原因，因此擴大縣級職教中心的管理權限，使之能夠對縣域內的各種職教資源的分配、管理有直接權限，才能夠保證資源統籌的效果得以實現，從而加快我國農村職業教育政策的完善。這樣的改革思路能夠最大限度地減少改革的阻力，節約機構改革的時間，在最短的時間內建立起能夠行之有效的管理、執行機構。[3]

根據全面建設小康社會的目標，到2020年我國城鎮化水平將達到50%-55%，屆時全國人口總數將控制在15億左右，考慮到城鎮人口自然增長因素，到2020年我國應有2-2.5億農村人口轉移到城鎮，如此龐大的待轉移農村人口數字，給我國農村職業教育政策的完善設定了清晰的時間界限，因此爭取時間，盡快完成政府對農村職業教育政策的完善工作是我們必須要考慮的問題。

[1]周濟.以科學發展觀為指導，實現中等職業教育快速健康發展[J].職業技術教育，2005，3.

[2]皮江紅.教育券與我國農村職業教育政府投入方式改革[J].教育科學，2006，4.

[3]哈智輝.我國農村職業教育政策分析[D].吉林大學碩士學位論文，2008.

責任編輯 劉揚軍

鐘建坤（1973-），廣東興寧人，廣東河源職業技術學院常務副院長，研究方向為教育管理與農村職業教育。

G710

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1001－7518（2010）34－0079-03