提升地方政府政策執行力的困境及其解蔽

陳菊香

摘要：公共政策的有效執行是政策目標得以實現的主要途徑，政策執行力是公共政策有效執行的關鍵要素。政策執行力的構成要素包括政策執行主體、政策執行機制、政策執行資源、政策執行環境等。目前在政策執行的過程中，各級政府在不同程度上存在偏離政策宗旨的行為，利益錯位和政策執行力要素缺失是影響政策執行力的主要因素。必須通過架構和開通各種路徑以實現地方政府政策執行力的提升。

關鍵詞：地方政府；政策執行力；政策目標；政策執行機制；優化

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2010)08-0012-03

政策執行力是政府工作的生命力，是經濟建設和社會管理的重要保證，是暢通中央政令的重要保證。如何提升政府的政策執行力是當前公共管理領域的一個重要課題。

一、政府政策執行力的內涵

“政策執行力”是隨著新公共管理運動浪潮從企業界引人到政府政策實踐領域的新概念。這里的“執行力”不同于傳統行政法中的行政行為執行力，而是“執行力”概念在政府政策實踐過程中的延伸，是黨的執政能力和政府執行力的重要組成部分。關于“政策執行力”的概念，有學者認為政策執行力是“指能夠準確理解政策目標及方向，并通過精心設計方案、實施方案和對各種人財物、信息、法律、制度等資源進行集中調控和使用，從而達到有效調控政策、完成既定目標的政府內在的能力和力量”。也有學者把政策執行力定義為“公共政策執行力主體為了達到政策目標，通過對各種相關資源的調度、控制和使用，有效地執行公共政策的能力總和”。本文將“向度”元索引入概念中，認為“政策執行力”是政策執行主體準確把握政策目標及方向，有效集中和調度各種資源，從而有效地執行政策的行動力。政策執行力是政策執行主體執行政策時把握的“向度”、“角度”、“尺度”、“力度”、“速度”的具體表現。政策執行力的構成要素包括政策執行主體、政策執行機制、政策執行資源、政策執行環境等。

二、地方政府政策執行力削弱的表現

在政策執行的過程中，各級地方政府在不同程度上存在偏離政策宗旨的行為，主要表現為：

僵化執行行為：一些政府部門在執行政策過程中，沒有準確領會與把握政策的精神實質，不考慮自身所處的條件和環境，機械盲目地照搬政策，使政策僵化，影響政策執行的效果；遲緩執行行為：政策執行的及時性是影響政策執行效果的一個重要因素，有的政府部門對上級政策采取觀望或猶豫不決的態度，導致政策不能及時正確落實；附加條件行為：在政策執行過程中，政府部門人為附加一些原政策目標中所沒有的內容，使政策的調整對象、范圍、力度、目標超越了原政策的計劃，改變了原政策的宗旨，影響了既定政策目標的有效實現；做表面文章行為：政策執行過程中，政府部門不作為，僅做表面文章，未落實具體的措施，使政策執行浮于表面，流于形式，或者象征性地選擇政策的某些部分執行；截斷政策行為：政府部門根據自己的利益需求，對政策的精神實質和內容進行曲解或取舍，有利于自己的就執行，不利于自己的就不執行，導致全局的政策不能得到貫徹落實，甚至出現與上級政策宗旨相背離的政策績效；偷梁換柱行為：當政策對自己局部利益、眼前利益不利時，政府部門就制定表面上與上級政策精神相一致，實際上相背離的實施方案。以上各種政策執行的“策略行為”違背了公共政策的“公共性”屬性，使政策執行過程偏離了“公共性”航向，削弱了政策的執行力度，使政策發揮不出既有的效益。

三、地方政府政策執行力削弱的癥結所在

地方政府政策執行中出現的政策執行偏差現象，究其原因，主要有兩個方面：

1利益錯位。利益因素是影響政策執行力的主要因素。馬克思指出：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關。”布坎南的公共選擇理論也認為政府是“經濟人”，有追求利益最大化的傾向。這種利益性對相關政策執行的影響是深刻的。一方面，公共政策本質是對社會利益進行再分配，是對社會利益結構的調整和規劃。“政策是集中制定的，政策制定者考慮的是整體的利益”，而“政策執行是分散進行的，執行者往往要考慮其局部利益，這種局部利益與整體利益的差異性，往往制約著地方政府公共政策的執行力”；另一方面。地方政府及公職人員也有自己的特殊利益，這種利益是當前地方政府及公職人員執行政策的巨大動力，但往往促使政策的私利化執行。這種政策和政策執行主體的利益錯位，使政策執行主體的行為往往偏離政策原宗旨，弱化了政策的執行力度。

2政策執行力要素缺失。政策執行力是政策執行主體、政策執行制度、政治執行資源等要素的集合。政策執行力要素的缺位，影響了政策的有效執行。當前政策執行力要素缺失主要體現在以下四個方面：

(1)政策執行機制不完善。政策執行環境是不斷變化的，但各級地方政府的政策執行機制未能得到及時的調整和完善，使政策在執行過程中出現缺少溝通、缺乏競爭、公民參與不足、監督乏力、責任不明確、信息不暢等現象，影響了政策的有效執行。(2)政策執行人員素質欠佳。政策執行人員的價值觀、能力、責任意識、品格等素質對政策執行力有著直接的影響：影響著政策執行力的“向度”。影響著政策執行力的“強度”，影響著政策執行力的“力度”，直接影響著政策執行力的“剛度”。(3)政策執行資源不足。政策執行資源包括經濟資源、信息資源、權威資源等方面。地方政府政策執行資源不足主要體現為信息資源不足、人力資源不足、權威資源不足等。(4)政策執行監督乏力。由于政策在執行過程中具有較大的彈性空間，因此政策的執行需要在一定的監督下進行，以最大限度地規避政策執行走樣等問題。但當前政策執行過程的監控力還不足，存在部分監控主體虛置、監控內容有失偏頗、政策執行績效評估不到位、對政策執行偏差行為處罰力度不足等現象。

四、提升地方政府政策執行力的路徑選擇

地方政府政策執行力是聯系地方與上級政府、地方政府與群眾的重要紐帶和橋梁，是把公共政策理想轉化為現實的關鍵性要素，因此必須通過架構和開通各種路徑以實現地方政府政策執行力的提升。

1完善政策執行機制。完善的政策執行制度是提升地方政府政策執行力的根本因素，是保證政策有效執行的制度保障。制度是“一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利最大化或效用最大化的利益的個體行為”，“沒有恰當的制度，任何意義的政策都可能失敗”。完善的政策執行制度對規范和抑制政策執行中因利益錯位而出現的政策執行偏差行為具有重要的抑制作用。要完善政策執行制度必須：

(1)優化信息溝通機制。公共政策執行力在很大程度上取決于公眾的認可、支持和參與。而公眾對政策的認可、支持和參與又與公眾獲得的信息密切相關。有效的信息溝