轉型管理:環境治理的新模式＊

洪 進鄭 梅余文濤

(1.中國科學技術大學管理學院,安徽合肥 230026;2.中國科學技術大學人文學院,安徽合肥 230026)

轉型管理:環境治理的新模式＊

洪 進1鄭 梅2余文濤1

(1.中國科學技術大學管理學院,安徽合肥 230026;2.中國科學技術大學人文學院,安徽合肥 230026)

伴隨著社會和經濟的快速發展,環境問題已經成為全球共同面對的重大挑戰。自上個世紀90年代末以來,關于轉型管理的理論研究逐漸在歐洲發達國家興起,并日益成為環境治理領域的研究熱點之一。本文通過對國外關于轉型管理研究文獻的調研,運用綜合分析的方法,力圖對這一理論的基本思想、觀點、方法及其應用進行較為深入的分析和探討。以此為脈絡,首先討論了轉型、轉型管理、多層次框架等基本概念;其次,探討了轉型管理理論研究中的一些重大問題和重要進展,深入研析周期性的轉型管理模型;再次,通過對荷蘭低碳能源案例的介紹,分析了轉型管理理論的實際應用。最后,作者認為中國正處于劇烈變革之中,其環境系統已發生了前所未有的變化,環境治理變得異常復雜和困難,因此,作為一種環境治理的新模式,基于多層次視角下的轉型管理理論是切實符合中國的現實挑戰和需求的,并有助于中國的環境治理問題的研究和解決。

轉型;轉型管理;多層次框架;環境治理

環境問題是全球共同面對的重大挑戰,各國政府和學術界從不同的角度試圖尋找到解決的途徑。自可持續發展概念提出以來,人們開始從更為系統綜合的角度來認識環境問題的解決,并認為環境問題的產生涉及到極為復雜的因素,包括生態、經濟、技術、文化、政策等諸多方面,而這一問題的根本解決往往意味著整個社會系統的轉型和變革,意味著宏觀制度與微觀機制的有效互補,單純的技術治理或政策強制都難以取得長期的效應。

轉型管理研究的興起正是反映了這種認識論上的深刻變化。轉型管理理論是由Rotmans首次提出的,其關注的是某一社會系統的結構變革和動態行為,以及這一變革的內在機制和復雜影響,如交通部門、能源供應系統、農業部門、水資源管理等等[1]。從學術淵源來看,轉型管理的基本理念根植于若干重要的理論傳統,包括復雜適應性系統、整合評估(integrated assessment)、后常規科學(postnormal science)、演化經濟學、創新研究、技術轉型(technological transition)等,這些不同的理論范式之間存在著一些共性:作為研究對象的各個系統是開放的,不斷演化的;外部環境的變化影響著系統;系統本身呈現非線性的發展以適應環境。但轉型管理為分析這一現象提供了一整套獨特的理論框架與技術工具,如多層次模型(multi-level framework)、轉型域(transition-arenas)、轉型情境(transition scenarios)、轉型實驗(transition experiments)和轉型監測(transition monitoring)等等,并對能源技術系統、交通技術系統、水資源管理等具體案例進行了廣泛深入的研究[2-5]。尤其值得指出的是,作為主要的咨詢專家,Rotmans、Kemp、Geels等人深入地參與了荷蘭的第四個全國環境政策計劃(NMP4)的編制和執行工作,轉型管理理論也因此成為了荷蘭環境政策的理論基礎,并對歐洲各國環境政策產生愈來愈多的影響。

我國正處于經濟社會發展的劇烈變革過程之中,環境治理異常復雜和困難,而轉型管理的基本理念和方法正是切合我國的現實挑戰和需求的,對于我國環境問題的研究和解決具有重要的借鑒價值。但目前,我國學術界對這一新的研究進展少有關注,本文力圖對這一理論的基本思想、觀點、方法及其應用進行較為深入的分析和探討,以期推動這一研究在中國的開展。

1 轉型與轉型管理

1.1 轉型

作為學術范疇,轉型(transition)一詞已經在生物學、經濟學、社會學、人口學、心理學等領域中有所使用,但各具不同的含義。例如,人口學中的轉型概念是指人的出生率和死亡率的變化,即人口轉變(demographic transition)[6]。但Rotmans等人則致力于將這一概念引入到可持續發展、環境治理和政策研究領域中來,并建立了相應的理論范式,開展了廣泛的實證研究。在他們看來,轉型是一個社會變革的基本過程,在這一過程中社會或社會的重要子系統發生了結構上的變化;轉型不是由單一的變量——價格變化、政策行為或者新技術所引起的,而是相互維持的各個領域發展的結果;因此通過理解社會結構的變化進程,有可能構想出一套關于社會治理的原則、方法和工具,即轉型管理[1]。

就其基本邏輯來看,在轉型期間,變革的進程是非線性的,開始階段變化緩慢,緊接著急劇變化,隨著不同領域(如經濟、技術、制度、文化等)之間的相互作用,最后達到穩定階段,而新一輪緩慢變化也隨之開始。具體來說,轉型過程按照時間的跨度可以分為以下四個階段[3,7](如圖1所示):①前發展階段(predevelopment)。整個社會上沒有什么明顯的變化,但是呈現出很多可能的發展趨勢,也存在許多不同的嘗試,并對現行系統產生了越來越多的壓力。②起飛階段(take-off)。變革進程持續進行,系統的狀態開始轉變,甚至逐漸趨于“危急”狀態;一些創新變革逐漸擾動或沖擊現存系統,并引發更大規模的變遷;與此同時,基于替代性的新思想、新理論、新技術的創新行為漸次產生,并通過相互強化構建起具有自我維持(self-sustaining)的創新網絡,新的制度開始出現。③突破階段(breakthrough)。社會或社會的子系統的結構變化已經顯著發生,社會文化、經濟、生態和體制的變革不斷增多和累積,并相互影響;各個領域通過不斷學習和調整,吸取經驗,共同演化,即存在著集體學習的過程,以及擴散、嵌入的過程。④穩定階段(stabilization)。新的系統基本建立,社會變革的速度減慢,達到了一個新的動態平衡;而新的組織更有效率,內部工作流程更為優化,轉型過程轉變為優化過程。通常來說,轉型持續的時間是比較長的,至少超過一代人的時間(如25年以上)。

圖1 轉型四階段[1,7]Fig.1 Four phases of transition

1.2 多層次框架(multi-level framework)

轉型理論的目的是解釋為什么以及如何改變復雜的社會系統,以實現可持續發展,而轉型的不同階段是由發生在不同水平的復雜變化所引起的,因此轉型過程面對的是多維度的(multi-dimension)動態性,其大量文獻涉及到跨維度的相互作用,即所謂的“多層次框架”。Rip和Kemp認為,轉型模式必須要考慮采取不同的規模和層次,于是他們提出了“多層次框架”,即把這個框架區分為三個層次:①中觀層次的制度(regimes);所謂制度涉及的是占支配地位的文化、結構和實踐,它們往往體現為物質的或非物質的基礎性結構,如道路、電網、慣例、行動者網絡、權力關系、規制等。這些建制化的結構提供了社會系統以穩定性,并指導著行動者的決策和行為;但也預防社會系統發生根本的變化。②微觀層面的創新生境(niches)。在這些小生境中,新異的事物被創造出來,并得到試驗和擴散;此類新異物包括新技術、新規則、新法律、新組織,甚至新的計劃、概念和思想。③宏觀層面的演化場境(landscape)[8]。它是整個的社會環境,包括社會價值、政治文化、人造環境、經濟發展及其趨勢等;這一宏觀場景是自發形成的,但通過約束變化的范圍和方向來對制度水平和微觀層次施加直接的影響。總之,“多層次框架”概念的重要目的是更好地在社會環境的背景下,理解技術創新和制度演化,而在這一框架中,創新是源于在微觀層面的地方實踐。

圖2 多層次模型示意圖[1-3]Fig.2 Multi-level framework

自“多層次框架”理論提出以后,大量的相關文獻陸續出現,并推動了這一模式的深入廣泛的探討。例如Berkhout等人重新界定制度作為占據主導地位的集群,以履行經濟和社會活動[9]。同時,許多學者把這個框架應用于廣泛的案例分析,諸如能源、交通運輸、航空、廢物管理和水管理[10-14]。

1.3 轉型管理

轉型管理是一種基于復雜性思考的、過程導向性的治理理論,它是建立在多階段和多層次框架之上的。Rotmans等人認為,轉型管理包括著豐富多樣的思想含義,它是探索和引發某種系統轉變的一種集體意圖(collective attempt),它往往采取的是漸進的、前瞻性的、反思性的、參與式的方式或途徑[1,15]。這種治理模式可以表達為一個公式:

轉型管理=現行政策+長期愿景+一致性+短期行動+過程管理[1]

作為一種面對復雜系統的治理模式,轉型管理具有自身的特點:①轉型管理是多層次的,強調多種領域和不同行動者的復雜性,以求達到更好的協調;②轉型管理是互動性的,強調連續的、參與性的決策方法,以保持有效的治理;③它是適應性治理(adaptive governance),以學習型過程為目標;④它是漸進的過程,可以帶來系統的改善,但也可能帶來質的飛躍,引發系統創新;⑤轉型管理采用軟規劃以代替綜合規劃,用長期觀點來思考短期政策,并保持廣泛的選擇性。

由于轉型過程的復雜性和多樣性,所以難以形成一個或若干固定的轉型管理程式在實踐中應用。然而,依據轉型過程的本質特征,可以構建起關于轉型管理的基本框架或“最低要求”(minimum requirements),以治理復雜的社會過程。例如通過建立和發展功能良好的創新網絡來組織多個行動者的變遷過程;形成整合式的愿景、轉型路徑和演化議程;以轉型議程為基礎,開展相關的試驗和協作行動;評估和檢測轉型過程;等等。

2 轉型管理結構的周期性研究

為了將關于轉型管理的基本理念轉化為可操作性的方法,促進系統轉型,Rotmans、Loorbach和Kemp制定了一個具有周期性結構的轉型管理模型,并通過這個模型,組織和協調系統中各個領域的活動[2,16]。具體來說,這個模型既有時間的跨越,又有空間的跨度,通常包括以下四個組成部分(見圖3)[3,17]:①在戰略層面提出問題,建立轉型域和轉型愿景;②在戰術層面發展聯盟和轉型議程(轉型圖像及相關的轉型路徑);③在運作層面建立并開展實驗,同時動員由轉型產生的轉型網絡;④當循環結束時,進行監測、評估,并從轉型實驗中吸取經驗教訓,引發調整下一個周期的問題和潛在的解決方案。因此,這個周期性轉型管理模型的核心就是從實踐中學習,并進行不斷地調整和適應;但在實踐中,轉型管理活動不存在固定的順序,或并行,或隨機排列,甚至有的只開展部分的活動。

圖3 轉型管理周期[1,4]Fig.3 The transition management cycle

2.1 戰略上的轉型管理

轉型管理針對的往往是人們普遍認同的重大問題,但這些問題都不是單一的,而是一系列相互關聯的問題集。例如能源的問題通常面臨著許多復雜的挑戰,包括過分依賴單一稀缺(不可再生)的資源(石油、天然氣)、溫室氣體的排放量逐年增加、供應短缺造成的價格波動進而引起的戰爭和軍事沖突等等。針對這些問題,通常可以提出相應的解決辦法,但每個單一辦法都有各自的缺點,只能達到短期內的均衡,而轉型管理的目的則是要實現某一轉型目標,以求達到更好的、長期的協調與均衡。如在能源的案例中,其轉型的目標是:便宜、安全、可靠和對環境無害的能源。

轉型的目標必須逐漸轉化為轉型愿景(transition vision),但在這一過程中,有可能會出現不同的愿景,這些愿景或相互矛盾,或相互補充,如在能源的案例中,至少可以有三個愿景:氫經濟(hydrogen economy)、全電氣社會(allelectric society)以及基于微熱電廠和可再生能源的分散能源系統[16-17]。同時,轉型愿景也是可以調整的,因為參與到轉型進程中的人已經有了某些經驗或特定愿景,而參與轉型進程本身就是一個愿景找尋的過程,所以轉型愿景可以隨著時間的變化而變化(轉型目標很可能保持不變)。

戰略上的轉型管理重點是確定轉型目標和轉型愿景,而這往往需要使用轉型域(transition arena)這個“元工具”(meta-instrument)[4]。轉型域是虛擬的網絡結構,社會行動者在開放動態的網絡中,交流知識,討論分析不同的角度、不同的期望和不同的議程,盡可能達成一致。但在開始階段,轉型域是一個相對小的創新者網絡,基于這個“元工具”,轉型目標和轉型愿景才得以成功挖掘出來,形成富有創意的、激勵人心的、整合的目標和愿景。

2.2 戰術上的轉型管理

這一階段的轉型涉及了各種具體的網絡、組織和體制。在社會層面上來看,新興的愿景能夠給現有的保守、僵化制度帶來沖擊,盡管他們仍然給社會帶來福音。例如,社會正常的生活離不開化石燃料帶來的便捷,但可持續能源的新范式正在挑戰與化石燃料相關的活動。然而,只有當替代的愿景強大到足以威脅現有的制度,或者當這些制度自身消弱了,這才意味著新興的愿景可能會越來越多的轉化為具體的、有形的、可能的和有利的選擇行為,如公司投資于新技術、非政府組織和科學家支持此類創新等。此時,參與的行動者開始建立自己的網絡并組成聯盟,努力實現自己的戰略目標。

戰術轉型管理的重點是突破結構或制度上的障礙,包括規章、體制、經濟和技術條件,但也可能涉及到消費者習慣、有形的基礎設施或者文化方面的問題。要想消除這些障礙,需要將不斷擴大的轉型管理網絡(基于轉型域)轉化為行動,形成強有力的行動者聯盟。實現這一目標的重要工具是轉型圖像(transition images),它們描述的是在同一水平上的戰略部門的具體計劃、專題戰略或戰略創新方案等等,是與轉型愿景相一致的[4,7]。同時,轉型圖像還將轉化為所謂的轉型路徑(transition pathways),即可能實現最終愿景的方案途徑;在探索轉型路徑時,行動者往往通過某些轉型實驗,形成某種實施戰略,并加以執行。于是,與愿景結合的圖像、轉型路徑、實驗便形成了聯合式的轉型議程(transition agenda)。

在不損害個體利益和目標的情況下,聯合議程的網絡提供了一個合作的基礎。但是,轉型議程在抱負、目標、信念和期望上也不一定能完全達成共識。從某種意義上講,轉型議程需要異議和沖突,這樣才有利于創新、競爭和學習。總之,轉型議程的形成源于一個長遠的眼光和對目前問題的認知,并需要很長的一段時間,而那些形成了的議程也需要進行不斷的評估和定期的更新。

2.3 運作上的轉型管理

運作上的轉型管理旨在創造充滿活力的社會小生境(societal niches),以促進各種各樣的創新活動,提高創新的成功幾率,它包括所有具有創新潛能的行動和實驗[8,18]。運作轉型管理的重點是最大化愿景和議程的整合、加速和指導效應,并同時形成若干實驗,以提供更多的新見解、新知識和新選擇。具體來說,在不斷演變的行動者網絡和轉型進程中,越來越多的行動者和組織參與了轉型管理,這主要是通過具體的項目、愿景和議程的交流、公開辯論、媒體關注等形式來實現的。

然而,愿景和議程往往具有很多的假設的成分,需要有更多的實驗或實踐的支持或修正。轉型實驗正是這種意義上的實際試驗,它可以對轉型過程的演化和發展產生很大的影響。轉型實驗大多直接來自于可持續發展愿景和轉型目標,并在已確定的轉型路徑之內;它們往往與其它創新活動相聯系,并導致某種系統創新,以挑戰現存的體制。另外,許多轉型實驗可能會同時運行,但它們之間往往缺乏系統的一致性,可能會導致相互競爭或相互背離。當然,這種多樣性也會為愿景和議程的實施提供更多的可能性,也可以幫助愿景和議程的改進和完善。總之,轉型實驗關注的不是單個方案的價值,而是與長期愿景相一致的不同選項和可能性,以及它們對整個轉型過程的貢獻,而實驗過程本身也就因此成為社會學習的重要途徑。

2.4 評估、監測和學習

在轉型管理循環中,監測與評估是一項常規性的活動,主要的對象是轉型路徑、臨時設置的轉型目標、轉型過程本身和轉型實驗等。首先,評估轉型路徑的可行性和臨時設定的目標是否實現;其次,評估關注的是轉型管理本身,比如,轉型管理的參與者以及他們的參與方式;最后,評估還關注前期的學習和累積過程,從經驗中吸取教訓,獲取知識,以促進轉型。

評估也是一種社會學習,通過互相交流、合作等活動以產生新的認識。這種“干中學”和“學中干”的形式有別于所謂的一階學習(first-order learning,知識的轉移),往往與所謂的二階學習(second-order learning,基于經驗的思想重構)緊密聯系[1,4]。由于持續的互動和反思的過程,社會學習遍及整個轉型管理過程。因此,評估這一社會學習的過程,其本身就是一個學習的過程(由學習到學習),并可能會導致轉型愿景、轉型域、轉型過程的重新調整。

3 低碳能源的轉型管理:荷蘭的經驗

在轉型管理的研究和應用中,荷蘭的實踐是至關重要的,例如荷蘭政府的第四個《國家環境政策計劃》(NMP4)首次將轉型管理模型引入到政府政策制定之中,并引起了廣泛的討論和后續研究。其中,荷蘭的能源轉型就是一個重要的問題領域。

從轉型的角度看,荷蘭能源轉型仍然是處于前發展階段。荷蘭不僅能源密集,而且依賴于單一的化石燃料能源。因此,荷蘭能源發展呈現不可持續性,具有技術、政治、生態上的高風險,必須從根本上改變能源結構和基礎設施的狀況。

荷蘭能源轉型管理始于轉型目標的協商和議定,這包括多層面的內容,不僅僅是定量的。從社會文化角度來看,安全性和可靠性是最重要的要求,而生態風險則要求減少二氧化碳排放。總體來看,荷蘭的低排放的能源轉型就是減少二氧化碳,大約是1990的50%,要實現這個目標需要50-100年的時間[13,16]。

第二步關注的是能源轉型的最終愿景。根據荷蘭能源中心(ECN)的相關研究,未來荷蘭能源系統具有三個可能的愿景:第一個愿景是在目前的能源設施保持不變的情況下,最終的能源燃料來自可再生能源資源(太陽能、風能和生物質能)。甲烷、石油、和電力仍然是能源燃料的來源,只是有更多的轉化步驟,更加清潔。第二個愿景是氫經濟。氫是主要的最終能源燃料,尤其是對工業、運輸和建筑領域。第三個愿景是全電氣社會。作為最終能源形式,電力在社會所有部門都是占主導地位的。這要求徹底的改造目前的能源基礎設施,如建立一個大型電力網絡,以便汽車也能依靠電力運行。

這三個能源愿景并不相互排斥,每一個愿景都與荷蘭現行的能源系統緊密相連。另外,要真正實現的轉型愿景還必須考慮轉型的社會、文化、體制和環境背景等因素。

轉型管理的第三步是制定中期目標,它描繪的是不同愿景背后的各種轉型路徑。荷蘭能源中心提出了各種轉型路徑,但應該首先注意的是,轉型路徑和最終的轉型愿景不是一一對應的關系;其次,能源轉型不是一系列的跳躍,而是一個進程的逐步發展,其中充滿著可能的變化和調整。所以,所有制定的最終愿景(現狀、氫和電力)必須保持開放,以適應不斷變化的經濟、技術、環境等狀況。

然而,從荷蘭減排措施的實際執行來看,情況并不令人樂觀,能源結構和基礎設施狀況并未發生徹底改變。但一些變化已經發生,按照荷蘭能源研究中心的報告,在2010-2020年期間,荷蘭可能實現二氧化碳減少約13%[1,13]。

4 轉型管理對中國的啟示

盡管轉型管理主要產生于及應用于歐洲發達國家,并與先進的技術儲備、高度的民主化、良好的政府治理等因素緊密相聯。但這一新的理論方法對于中國的環境治理和可持續發展戰略的實施具有重大的啟發和借鑒意義。

第一,中國正處于劇烈而持續的社會轉型之中,環境系統也經歷著前所未有的歷史變遷,具有發展路徑上的獨特性和復雜性。而轉型管理的多階段模型正是分析中國環境系統演化的有力工具,它能很好地關注到歷史性的因素和階段性,強調系統演化的長期趨勢,避免了僅僅關注當前環境污染問題的片面性。同時,轉型管理非常強調學習和適應的重要性,強調干中學和自我調整的動態過程,這與我國在環境治理方式的發展趨勢十分貼近,也對改善我國環境治理結構具有啟發作用。

第二,中國地域廣大,各個地區的環境狀況及社會經濟差異也很大,難以采用一種治理模式或政策路徑來解決環境問題。轉型管理的多層次框架則很好的解決了宏觀與微觀之間的深刻矛盾,既考慮到宏觀體制因素的作用,更關注到微觀層面上的特殊性,這不僅可以幫助我們更好地認識中國環境問題在宏觀層面上的基本特征和趨勢,更能促進對不同地區環境問題的具體性和多樣性的認識,并能幫助地方政府制定更為恰當的、更具針對性的治理政策。

第三,轉型管理十分強調微觀層次的小生境(niches)治理,強調創新環境的培育,并開展了非常豐富的實證研究。這避免了宏觀理論容易流于空洞的缺點,也為轉型管理的具體操作提供有力的指導。就目前而言,我國環境治理的基本體制因素已大致具備,尤其是與政府相關的制度建設。但是,我國環境治理的微觀機制仍十分缺乏,執行層面的能力很弱,導致大量的政策法規形同虛設,環境治理的目標難以達到。因此,如何建立和激活環境治理的微觀機制是非常關鍵的。

實際上,國際學術界已經開始運用轉型管理的理論方法來研究發展中國家所面臨的環境挑戰。2009年2月,國際著名期刊Technological Forecasting&Social Change出版了一期專刊,題為Sustainability Transitions in Developing Asia[19]。Frans Berkhout等一批國際學者就包括中國在內的亞洲國家的轉型問題,進行了開拓性的探討。盡管這一新的研究范式還正在興起和成長之中,但已經顯示出獨特的理論魅力、很強的解釋能力以及廣泛的應用價值,它的研究和應用也將有助于對我國環境問題的認識和解決。

(編輯:劉文政)

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AbstractWith the rapid social and economic development,environmental issues are becoming major challenges in the world.In the late 1990s,research on transition management emerged,which was gradually one of hot topics in the field of environmental governance.By analyzing the academic literature on transition management and using comprehensive analysis,the paper discusses some fundamental theories,methods and their application.The paper first discusses some basic concepts,such as transition,transition management,and multi-level framework.Secondly,it explores some important issues and academic development,and analyzes the cycle of transition management.Furthermore,it analyzes a classical case of transition management:Dutch’s low carbon energy.Finally,according to the authors’opinion,the environmental system has undergone unprecedented change in China whose environmental governance is complicated and in difficulty.In this case,as a new model of environmental governance,the transition management theory based on multi-level framework is practical for and applicable to China.The authors wish this effort can give a help to study and solve China’s environmental problems.

Key wordstransition;transition management;multi-level framework;environmental governance

Transition Management:a New Model of Environmental Governance

HONG Jin1ZHENG Mei2YU Wen-tao1
(1.School of Management,University of Science and Technology of China,Hefei Aahui 230026,China;
2.School of Humanities&Social Science,University of Science and Technology of China,Hefei Anhui 230026,China)

X143

A

1002-2104(2010)09-0078-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.09.014

2010-04-11

洪進,博士,副教授,主要研究方向為環境資源管理與區域發展。

＊教育部人文社會科學研究項目(No.09Y JA630153);國家社會科學基金重大招標項目(No.08&ZD043)。