事業單位人員編制標準：取向、機制及策略

徐 剛

事業單位人員編制標準：取向、機制及策略

徐 剛

解決困擾事業單位高效運行的人員編制難題,應摒棄既有經驗化判斷的思維限囿,經由規范化、程式化維度專注于事業單位人員編制的標準管理。考慮到事業單位人員編制的復雜性和公益導向,宜在編制標準定位上確定“整體性、發展性、公益性”取向,進行以“滿足公共需求”為主旨的組織機制、職能機制及構造機制的“全景式”分析,進而構建事業單位人員編制標準“總量控制、單量調整、增量調轉”的基準框架,采取“去行政化、社會化、法制化、信息化”的配套措施,為人員配置幅度及限度的準確核定提供決策支持,從源頭上消解事業單位人員編外性的歷史積弊。

事業單位;人員編制;編制標準

(一)人員編制標準的整體性

我國事業單位遍及社會經濟文化生活的各個領域和方面。在行業劃分上,有教育、科研和綜合技術服務、文化藝術、新聞出版廣播電視、醫療衛生、體育、農林水牧、城市公用事業、交通、社會福利、機關附屬事業以及其他事業機構等12個大類,近百個小類;在性質上,分為全民所有、集體所有、社會集資、個人興辦及中外合資、合作和外資等;在類型上,分為國家財政全額撥款、差額補助和自收自支等;在層次上,包括國家級、省部級、地廳級、縣處級、區科級乃至股員級等。盡管不同行業、類型及區域、層次事業單位在經濟社會發展中發揮的作用相差很大,但其人員編制核定卻長期使用單一化標準,時常出現“挪編”、“擠編”的現象,導致編制外人員的存在成為事業單位人員編制管理中的常態。

為此,在事業單位編制標準上有必要克服單一模式,考慮事業單位面臨的經濟社會發展需要和職能任務要求及其“人員—職位”相匹配的復雜性,進行整體性構思,形成事業單位人員編制的復合型標準。[2](P13-15)在各類事業機構編制標準規劃上,不僅要選取事業單位所屬地域地理因素、人口狀況或社會發展水平等重要因素作為依據,還應根據不同事業單位的組織特征、運行規律及發展階段、行業性質,在確定基礎影響因素的前提下選擇不同參照系來制定宏觀及微觀編制標準及方案,并詳細規定相關類型事業單位與該類機構編制標準相異時的比例關系。[3]

(二)人員編制標準的發展性

順應現代社會知識化、信息化的要求,事業單位不斷拓展公共服務領域并強調提升公共服務效能。但由于現行機構編制生成于計劃經濟體制框架,習慣于以審批為載體的計劃配置方式,疏于正視不斷變化的新情況和新問題,因而在事業單位職能任務增置或縮減時,仍然沿襲既有的人員編制框架,導致“空編”及“超編”狀況,不得不以編外人員的不斷擴充來滿足現實需求。

對此,在事業單位人員編制標準定位上要變靜態管理為動態化管理,依據經濟和社會發展狀況,適時對人員編制標準進行動態調整和均衡優化。對于弱化或取消職能的機構職位,要相應減少編制,而對于加強或新增職能的機構職位,要盡量挖掘潛力相應增設編制,從而保證事業單位編制總量與國民經濟狀況和社會發展水平成正相關關系,達到最適合的編制管理狀態。

(三)人員編制標準的公益性

事業單位盡管在不同時期、不同地區的分類有所區別,但作為介于政府和企業之間的公益性服務組織,顯現的應是“非政府、非企業、非營利”的基本特性,側重于在公共事務、社會管理等領域提供公益性服務。然而長期以來,事業單位定位卻多是“二政府”、“準企業”甚或“變相營利組織”,運行方式帶有濃厚的行政色彩,在編制標準上也明顯標示以行政需求和政府目標為核心的政府意志,這種模糊化行政控制引致“錯編”、“混編”現象,在編外人員配設上泯沒了事業單位賴為指向的服務型訴求及社會化趨勢。

因此,應當扭轉事業單位人員編制標準“行政化”導向,基于事業單位公共服務狀況,正視與公益性密切相關因素對確立事業單位編制標準的關鍵意義,將關涉公共服務狀況的地域面積、人口規模、行政區劃、經濟水平、社會發展狀況及公共服務程度等因素作為事業單位編制標準的核心參數,充分考慮其與公益性服務要求的相關度,以及這些因素的成熟度、滿意度和美譽度等,將其作為人員編制標準質量層面的基本訴求。[4]

二、事業單位人員編制標準的機制分析

以“整體性、發展性、公益性”取向為導引,針對事業單位人員編制運行中管理環境、管理方式及參與其中的管理主體等編制系統要素彼此依存和自動調節的復雜機理,應充分把握人員編制與機構設置、職責權限之間的關系,從編制標準基礎、依據及構成要素等角度進行組織機制、職能機制及構造機制的多維度分析,抓住人員編制標準的制約性因素,確立差異化的編制標準體系。

(一)人員編制標準的組織機制

確定事業單位人員編制標準,首先要考慮其所在機構的行業、性質、類型及地區、層次,以事業單位分類管理為基礎,依據不同類別和規格生成不同的人員編制管理坐標。在宏觀意義上,根據《關于事業單位分類試點的意見》,所有事業單位按社會功能可劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營的三個大類。而從事公益服務的事業單位又可按市場配置資源程度分為公益一類、二類和三類三個小類。在微觀意義上,根據《事業單位崗位設置管理試行辦法》,在事業單位內部按照工作性質分為管理崗位、專業技術崗位和工勤技能崗位三個類別。同時,在縱向結構上根據難易程度、責任大小,任職資格條件也可沿襲既有的等級體制,區分為國家級、省部級、地廳級、縣處級、區科級乃至股員級。

針對目前事業單位性質類型、規格層級的復雜情勢,在為編制標準確定分類基準時,要充分考慮事業單位和政、黨、群、企“混沌邊緣”的清晰化問題。依據編制標準的公益性導向,對行政類事業單位,可將其與現行行政機構整合,抑或將行政職能劃歸行政機構,其人員編制標準依照“精簡效能”原則由中央編辦另行下達。而對經營服務類事業單位,可將其從事業單位序列中剝離,轉為企業,改核定編制標準為核定政府購買服務量或者項目撥款。至于公益服務事業單位,可基于職位目標,以“工作差異化”為導引,依據職責效能而非身份地位確定屬性規格,并進行縱向和橫向的職群或職等細分與梳理。以事業單位回應民愿、關注民生的公益性職能為根基,在橫向上實現行政職位和專業職位的二元規劃及細分,在縱向上實現決策職位和執行職位的二元劃分及細化,充分重視專業性職位及決策性職位在編制管理上的貢獻價值和功用地位,在編制標準規劃上盡量向一線職位和重點職位傾斜,以滿足社會公共服務的需求。另外,還需對傳統職位分類制度進行不同程度的調整和改造,對調整后的組織部門、職位體系進行名稱規范和清理,構建事業單位編制標準賴以根植的立體性“網狀組織系統”。[5](P135-138)

(二)人員編制標準的職能機制

事業單位人員編制作為困擾組織發展的頑固性問題,其標準影響因素尚處于不斷探討之中。考慮到編制管理因多階段性、多變化性而呈現的不確定性,有必要以“管理復雜性”為切入點進行分析[6],基于機構編制標準與組織職能的密切關聯,改變“定事—定編—定員—定費”的直線路向,代之以“因事設編”、“以事定費”、“以事選人”及“以費限編,以人優編”的循環途徑。

在事業單位編制標準上,應以“因事設編”為基點考慮事業單位組織職能對人員編制的影響。這可歸納為涉及職能過程和職能結果的工作任務和工作效益兩個方面,具體涵蓋工作流程及環節、工作職責及范圍、工作效率與效益乃至工作時間等。[7]因而,可直接以公眾服務需求來平衡各職位人員的工作分工,也可基于考慮寬放因素的凈時間研究來探索合適的人員編制標準,強調體現公共服務水平、收益及滿意狀況的工作職責或工作效能等對人員編制的影響。[8]除了考慮組織職能對人員編制的正向效應外,也需正視“負向性”職能對人員編制的影響,不能忽視“組織、人事、財政一體化”機制中的人力成本預算與人員配置安排。因此,在事業單位人員編制上應遵循“以事定費、以事選人”的原則,并考慮以此為基礎的“以費限編,以人優編”要求,分析人力成本投入產出比,在對歷史人力成本與人員數量予以回歸分析的基礎上考慮未來目標以確定編制標準。[9]同時,要考慮編制與人事安排的關系,充分認識人員優化對機構編制的反向影響,強調個人勝任能力與編制狀況的“匹配”與“反匹配”,保持“人員—組織”相適應的編制動態調整。[10]

各組織系統中專業化分工和協作要求各部門及人員之間保持一定的比例關系,事業單位也不例外。各部門、職位人員編制標準必然會受同行業標桿性編制標準或是既有的歷史編制狀況的影響,因而可以在橫向和縱向角度的“職能比對”基礎上,參照行業或歷史人員規模比例或數量狀況規劃編制標準。此外,還會受到事業單位所處地域、階段及經濟、政治、科技等因素的影響,因而在編制標準規劃上也應基于“職能順應”的要求,顧及政策背景、經濟狀況、技術條件及組織資源、能力等因素的制約作用。

基于各類因素對事業單位人員編制標準影響層面的不同,我們可以從微觀、中觀、宏觀三個層面構建職能因素體系。在微觀上,要考慮組織業務分工基礎上“正向”職能的產出價值,將事業單位目標實現下的工作量和價值量要求作為編制標準的基礎性影響因素;同時也顧及事業單位財政預算和人事安排中作為“負向”職能的人力資本和人力資源的投入,參照國外公共部門或國內政府機構的成本和資源投入狀況,在控制財政比例和確定資源規劃方向的前提下進行零基預算和規劃。而在中觀及宏觀層面上,則應基于“參照”職能考慮人員編制的同行水平和歷史狀況,慮及事業單位標桿部門中及歷史狀態下的人員編制狀況和比例,參考人員配置環境要素,依據事業單位外部環境狀況,總體把握和適當調整事業單位人員飽和度和相應的編制規模。[11]

(三)人員編制標準的構造機制

通過對事業單位進行組織梳理和職能解析,可以確定相對應的編制規劃方法體系,形成編制標準“根據自身狀況于不同時期運用不同方法的非固定”的“內在精簡”模式,而非“下指標”、“一刀切”的“外在精簡”[12],以滿足事業單位資源整合和配置優化的要求。在公益一類部門、行政決策類職位編制標準規劃上,由于其強調職能過程及成本控制,可以對應選擇工作職責要求、具體成本限制等方法,同時參考歷史水平、同行水平、組織資源及社會發展狀況。而關于公益二類部門、行政決策及行政執行類職位的編制標準,由于主要強調職能結果、成本控制及人事匹配,可以對應選擇工作效能需求、具體成本限制或工作效能需求、具體成本限制及人員素質要求,同時參照同行水平、歷史水平、社會發展狀況及政策環境或經濟水平等。而對于公益三類部門、專業執行類職位編制標準,由于更為強調職能結果及人事匹配,卻不關注具體成本限制,則可以對應選擇工作效能需求、總體成本預算及人員素質要求,同時參考行業比例、歷史比例、技術條件及社會發展狀況。事業單位各類別部門、職位對應性編制標準方法體系可見表1。

表1 事業單位各類別對應性編制方法體系表

在確定各類編制標準依據的前提下,可以進一步設計各事業單位人員編制標準的指標體系。以事業單位“滿足公共需求”宗旨為導向,必然需要關注與事業單位公共服務密切相關的指標,包括人口數量、地域面積、區劃幅度、下轄機構、供給總量、服務范圍、服務質量、服務滿意度、服務數量、費用支出、人員素質、人員結構、系統編制水平、歷史編制狀況、政策成熟度、體制轉型狀況、法治狀況、廉潔狀況、經濟發展水平、就業狀況、城市化水平、公共部門成熟度、社會化程度、信息化程度、環保水平等,形成“服務中心主義”人員編制標準指標庫。指標庫中的指標還可分為基礎指標和參考指標,并因部門及職位所屬行業、類型及區域、層次不同而對應數量增減乃至權重各異。人員編制標準指標庫的建立,既為核算事業單位人員配置幅度及限度設定了基本路徑,同時也為區分各部門、職位對編外人員的容忍度設定了衡量標尺。[13]事業單位各類別部門、職位對應性編制標準指標體系參見表2。

三、事業單位人員編制標準的基準框架

任何一種編制方法都難以絕對準確地構建事業單位人員編制標準框架,因而有必要摒棄既有的直接核定、單項標準或總額控制等單一性人員編制標準規劃維度,對不同類別部門、職位所對應的各種人員編制方法及相應指標體系予以科學組合和綜合運用,通過編制總量、分量及增量的遞進規劃,構建事業單位人員編制標準的“一控二調”基準架構。

表2 事業單位各類別對應性編制指標體系表

(一)分級規劃,控制總量

在編制標準規劃上,首先需要進行分級規劃,依據中央在編制管理上的類別區分,基于事業單位的服務發展狀況及地方經濟社會發展水平,制定各部門、層級事業單位人員數額和領導職數、結構比例的宏觀編制方案。依據科學合理的配置方式和程序而產生的事業單位編制總體規劃,除基礎性公共服務及特殊保障公共服務的部門、職位編制允許另有專項規定外,其他事業單位編制一般應采取自上而下的方式予以分級框定。

對于各部門、層級事業單位的編制總量,宜實行“總量固化”機制,強調的是“管住”,以規避“功能性冗余”為指向,將功能作為編制設定的唯一依據,實現總量幅度限制。這首先應按照事業單位人員編制“總量控制、服務發展”的要求,對自收自支之外的全額撥款、定額補貼的重點教育、基礎科研類等事業單位,正視其編制總量控制與現實編制需求的矛盾,控制現有編制不再增長,并且對編外人員也應嚴格予以控制,如確因工作需要或上級黨委、政府及編制主管部門有明確規定必須調整的,要嚴格按照“撤一建一”的原則處理。然后,制定統一的人員規模和領導職數界定標準,在合理選擇與該地區公共服務的工作量密切相關的基本因素的基礎上,確定事業編制總量配置和控制范圍,并使現有人員編制總量按“出三進二”或“出二進一”的辦法逐步精簡至新的標準范圍上限以內,并將其嚴格控制在標準幅度范圍內運行。

要準確把握編制總量幅度范圍,首先應充分考慮職能要求和成本限制在編制標準規劃中的基礎功用,以價值分析、成本分析方法作為人員編制標準規劃的基本維度,在“投入—產出”分析框架下勾畫事業單位在編制管理上的邊際投入成本線與邊際產出效益線,然后尋找其相交的均衡點。[14](P15-17)由于邊際投入成本線和邊際產出效益線呈現的分別是先遞減再遞增及先遞增再遞減的趨勢,其相交均衡點實際上為兩個,而對應的人員編制數量臨界點也為二,為此,可以根據績效預算和成本預算來設定事業單位人員編制總體數額的均衡區間及相應極值。然后,考慮行業比例、歷史水平及環境要素在編制標準規劃中的比照效用,以行業分析、歷史分析、環境分析路徑確定人員編制總體域值,生成各級事業單位人員編制標準的“總量控制”框架安排。[15]

(二)分類規劃,調整單量

在各級事業單位編制“總量固化”的前提下,有必要實施分類規劃。各地方編制主管部門根據實際情況進行編制精細化管理,將既定的編制總額分配到各個部門,設計出各部門具體單量的微觀編制方案。盡管各行業可以由上級主管部門制定行業統一性編制標準,應屬指導性質,仍應以強化地方編制管理部門權限為先導,實際編制單量一般應采取自下而上的規劃方式。

對于同地區各部門內部的編制單量,宜實行“單量優化”機制,著重于“管好”,定位于克服“結構性冗余”,在結構比例優化中進行單量結構整合。首先要解決編制存量調劑與部門職能調整之間的矛盾,對富余編制進行資源整合及盤活,引導部門內部挖潛及在經費管理類型相同的單位之間調劑,向職責任務增加的職位或部門流動,使其盡可能地吸收和消化關鍵職位、部門的編外人員,最大限度地增強現有編制的使用效益。然后,依據事業單位的公益性導向,在全面提升公益性職能價值的基礎上,調整事業單位人員編制,實行編制優化配置和轉移。橫向上鼓勵編制向一線重點職位傾斜,以加強一線及重點工作崗位的力量,而縱向上在同一部門內部不同層級之間進行編制下放,鼓勵向基層職位傾斜,滿足經濟社會發展對機構編制增長的實際需求。

至于編制單量優化界域,則應基于“協同化”目標對各級事業單位內部各類別的實際狀況進行編制額度的細化框定,在比較優化中分配各級事業單位各具體類別人員編制的區間范圍及域值,這就需要考慮職能要求和成本限制在編制標準規劃中的基礎功用,以價值分析、成本分析方法作為人員編制標準規劃的基本分析維度。為保證編制單量“多樣性統一”,還要考慮行業比例、歷史水平和環境要素在編制標準規劃中的比照效用,參考各具體機構人員編制的同行水平、歷史狀況及環境因素,尤其是行業內外的標桿對照分析,根據中國國情進行編制單量修正,形成最佳狀態域值,從而以優化平衡配置理念構建事業單位人員編制標準的“單量整合”結構關系。

(三)分期規劃,調轉增量

在實現事業單位人員編制標準“單量優化”的基礎上,還須制定編制標準的分期規劃,扭轉以往機構編制管理隨政策變化“一收就死、一放就亂”的局面,實行事業單位編制權變管理。這就要求考慮事業單位編制在不同歷史時期、不同發展階段的不同要求,正視社會公眾對事業單位服務要求的不斷提升,允許事業單位人員保持增量。[16](P32-35)

盡管允許事業單位編制增長,然而對于事業單位人員編制增量,宜采用“增量轉化”機制,防止“體制性冗余”,側重于“管活”,轉化增量形式。這首先需要正視事業單位人浮于事與人手不足的矛盾,針對目前編外人員廣泛存在的現實,允許一定期限內事業單位編制在既定的預期浮動范圍內可以增加數量。然后,在增量確定形態上摒棄固定編制,逐漸形成固定編制基礎上的流動編制模式,將現有部分固定編制轉化為流動編制。由于流動編制的人力成本投入相對較低,所以,在總體財政預算保持均衡的條件下,可以增加流動編制數量,將編外人員逐漸納入編制系統之內,消解編外人員問題,而編制轉化為流動形式也必然為今后事業單位編制規模的削減消除阻力。

關于事業單位編制各階段增量轉化界點,需基于“動態化”目標進行實際編制極值的綜合估算,然后基于權變理論及質量管理方法,找尋各級各類事業單位的最佳編制點。當然,同樣要強調行業比例、歷史水平和環境要素在編制標準規劃中的比照效用,尤其是強調“時間”參量作用,針對社會轉型時期不同階段的不同編制要求,依據政治形勢、經濟條件、社會環境、地理因素乃至組織自身狀況對編制標準的動態功用,進行固定編制向流動編制的“自組織轉化”,形成定期調整的“彈性化”編制增量運行軌跡,從而建立事業單位編制“增量轉化”自律機制。

四、事業單位人員編制標準的配套措施

以事業單位人員編制標準框架為基準,可建構作為人員配置公式化比例依據的綜合性編制標準,并由此制訂事業單位宏觀和微觀人員編制方案。然而,為達致事業單位編制標準化管理,在依存于人員編制標準內在運行機制的同時,也不能忽略社會發展對人員編制標準的體制要求。因而除了構建編制標準框架之外,還有賴于編制標準執行措施的配套。

(1)理念去行政化。落實事業單位人員編制標準,首先要樹立事業單位法人治理意識,根據決策權力機構、管理執行機構、監督約束機構相互分離、相互制衡和精干高效的原則,形成事業單位以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監管制度健全,能夠獨立運作、自我發展、自我約束的新的編制管理運行基礎。

同時,要消除官本位意識,打破事業單位行政化管理模式,逐步取消事業單位現行的職務等級管理制度及行政級別規定,建立有別于黨政機關和企業組織、符合各類事業單位特點的崗位等級管理制度以及與之配套的人員聘用制度、工資分配制度和社會保障制度,鼓勵績效管理改革。新成立的事業單位不應確定行政級別,改為公益目標導向下的崗位等級核定,杜絕事業單位編制內外的差異化工作及待遇。

(2)目標社會化。為推動編制標準的配套實施,有必要推進事業單位后勤服務社會化,收回后勤服務人員占用的事業編制,改由按比例核定后勤服務人員數量及撥付經費。同時還要探索公共服務多樣化供給模式,在公共服務供給與生產可分離領域嘗試公開招標、委托運營和政府采購形式,以“政府承擔、合同管理、評估兌現”的契約方式,將事業單位原來由在編人員直接從事的輔助性、階段性、事務性工作按規定程序交由非在編人員承擔,所需工作費用從財政撥款中按照服務崗位和完成工作的數量、質量以一定標準進行評估后支付,從而最大限度地提高財政資金使用效益,控制編外人員數量,提高公共服務效率。同時,要探索建立事業單位編制標準管理社會化績效評價制度,以符合不同類型事業單位自身特點的績效評估指標體系為工具,結合事業單位法人年檢工作,對事業單位崗位設置、崗位職責、人員結構、人員數額、領導職數及運行狀況、服務質量、財政資金支出等情況進行全方位評估,并依據評估結果相應調整財政支持力度和機構編制額度,形成國家權力機關、政府主管部門、社會中介組織和社會公眾對事業單位編制方案落實情況進行多方評估的監督機制。

(3)方式法制化。實現編制管理標準效用還要構筑制度防線,運用法律手段予以保證。盡管中央和地方各級黨委、政府出臺了不少事業編制管理文件,但其內容滯后性與沖突較為明顯,規范化及權威性也不足,因此,在頒布實施《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》的基礎上,應盡快制定《事業單位機構設置和編制管理條例》或《事業單位編制管理法》,在明確事業單位以發展公益事業、提供公共服務為導向的職能配備、內設機構、隸屬關系、規格級別的前提下,對事業單位人員額度及相應領導職數的總量、單量及增量予以嚴格設定,從而使事業單位編制管理標準在法律上明確且具體。同時,要嚴格執行與事業單位編制管理相關的法律法規,以“誰批準、誰負責”為準則推行編制管理在職考核、離職審查機制,將編制法規落實作為部門負責人績效管理常態化內容并與提拔、薪資密切關聯。同時,扭轉編制管理“弱監督、軟監督、虛監督甚而無監督”的局面,推行編制、紀檢、監察、審計部門同步監督下的編制問責制度。此外,以社會監督員、投訴熱線、公示聽證等形式完善群眾公開監督制度及投訴舉報制度,遏止通過自核員額、自配職數、自定比例等手段擴充編外人員的勢頭。

(4)手段信息化。事業單位編制標準落實有賴于以電子政務創新編制管理手段,引進先進的編制管理軟件,建立動態編制數據庫,將各類部門職位名稱、人員額度、結構比例、領導職數及實有人員等信息錄入電腦,實現機構編制數據的準確統計及機構編制變化數據調整的及時更新。同時,建立事業單位人員編制檔案、編制臺賬、人員變動臺賬及人員經費賬冊,對所有機構編制文件按照時間和單位進行分類整理,建立電子檔案。另外,要繼續推進事業單位網上監管,在聯合監督數據交換的基礎上實現功能互補和信息共享,強化對事業單位人員配備的實名管理,“全面展示機構編制規格、類別、數量、職數、結構比例及經費來源等現行編制狀況和人員姓名、性別、職務、職稱、所占編制類型、出入編制時間等實有人員狀況”[17],嚴格禁止擅自擴超或縮減編制范圍以及改變編制經費用途的情形,推動事業單位編制管理逐步由要件監管向要義監管、由程序監管向實質監管、由事后懲戒向事前防范和事中監督的轉變。

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(責任編輯 武京閩)

Staffing Standard in Public Institution: Orientation,Mechanisms and Coping Strategies

XU Gang
(Public Management School,South China Normal University,Guangdong,Guangzhou 510006)

To solve staffing problem obsessing public institution's efficient running,it is necessary to give up thought restriction with experienced judge and concentrate on standardization management by the way of normalization and stylization in staffing.So,considering complexity and public service-oriented of public institution,we should set up“integrity,developmental and public interest”orientation in standard position and analyze organization,functions and structure mechanism with multi-angle as the theme of“meeting public demand”,further build benchmark framework of“volume control,individual adjustment and incremental conversion”,and take supporting measures of“non-administration, socialization,legalization and information”in staffing standard,so as to provide decision support for precise calculation of staffing amplitude and limitation to eliminate historical problem about personnel outside the staffing plan from the source.

public institution;staffing;staffing standard

徐剛：管理學博士,華南師范大學公共管理學院副教授(廣東廣州510006)

盡管目前關涉事業單位規模改革的理論闡釋和策略建議很多,但我國事業單位編制改革在漸行深入中仍很大程度地沿襲著單純依據歷史狀況、行業比例乃至上級要求、領導意志概念化確定人員配置的思維定式,妥協姿態的操作傾向較明顯。尤其是在事業單位范圍廣泛,所屬單位、管轄部門不一以及層次復雜,機構規格、職能性質各異的情況下,已有的觀點和主張難以為事業單位構建科學化、高質量的人員編制約束與控制機制提供導引,更遑論根除事業單位人員冗余、“減而復增”及“吃空餉”、“吃飯財政”等歷史陳弊。因此,要解決困擾事業單位高效運行的難題,就有必要摒棄既有經驗化判斷的思維限囿,遏制用編單位與管編部門“討價還價”的現象,借用科學管理理論與方法,經由規范化、程式化維度專注于事業單位人員編制的標準管理,將人員編制規劃集中于人員配置賴為參考的標準參數,以實現人員編制管理由經驗式研究向科學化研究的轉變。并且,針對事業單位的復雜性狀和公益導向,有必要引入“復雜管理”及“目標管理”理論,進行事業單位編制標準的取向定位、機制分析及策略探究[1],以為事業單位人員數額、結構比例及領導職數的準確核定提供理論支持,進而從源頭上消解日益嚴峻的編外人員問題。

一、事業單位人員編制標準的取向定位

事業單位人員編制標準管理,不應停留于體制視角的理性探討和抽象演繹,而應專注于機制層面的現象剖析和經驗歸納,針對既有編制標準的形式單一化、過程靜態化及導向行政化等問題,在理論探索與實踐突破進程中進行基本取向的規范和轉變,在“節支增效”主旨下以整體性、發展性及公益性的視維拓展及定位回歸,為作為事業單位“母管理”的編制管理改革厘定明確指向。

教育部人文社會科學研究一般項目“政府機構‘人員—職位’適配性研究”(09YJC630093);國家社會科學基金項目“我國政府機構編制改革綜合研究”(10CZZ021)