指標約束下的畸形城市化

文/傅蔚岡

觀點直擊

指標約束下的畸形城市化

文/傅蔚岡

根據媒體記者的調查，目前中國有20多個省份正在進行建設用地增減掛鉤試點，其做法就是將農民的宅基地復墾，用增加的耕地，換取城鎮建設用地指標。當國土資源部在2008年頒布《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》時，絕對想不到這個以“增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理”為目標的部門規章會在各地的實踐中變成這個樣子：無數的村莊在中國的土地上消失成為居委會，無數的農民因此而“被上樓”成為城市居民，當然，還有無數的地方政府通過此找到了以地生財的新途徑。

建設用地為何要“增減掛鉤”？按照《土地管理法》的規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。城市面積要擴張，必須從農村獲得足夠的土地，將農業用地轉為建設用地。城市只有在獲得用地指標之后，才可以將這些農業用地變為建設用地，成為城市的一部分。

但是地方政府的建設用地，并不是由本級政府決定。城市要發展成什么模樣、發展成多大規模，其決定權并不在于所在城市居民手中，也不在本級政府的權力范圍之內，而是受制于上一級政府：按照《土地管理法》第21條的規定，“土地利用總體規劃實行分級審批。”同時，為了保護耕地，《土地管理法》特定規定土地利用總體規劃一旦確定，就必須嚴格執行。

不過計劃不如變化，上一任政府在編制土地利用總體規劃時，怎么會想到5年后的發展？因此掛一漏萬是難免的事，尤其是在經濟迅猛發展、城市化進程高歌猛進的今天更是如此。一地難求已經成為遏制城市化發展的重大瓶頸。因此，獲得足夠多的建設用地指標，已經成為各級政府父母官的頭等大事。

如何獲得用地指標？在十年前，浙江省出現了跨地區的用地指標轉讓制度。原因很簡單：各地經濟發展水平不一，發達地區對建設用地需求強烈，而不發達地區則可能有多余的建設用地指標。因此，發達地區就向有用地指標的地區購買指標。以杭州為例，僅從2001年至2004年，杭州就從上虞、紹興、衢州等地高價買下了將近30萬畝建設用地折抵指標。但是這種跨區域間的用地指標轉讓在近幾年來已經幾近絕跡，原因可能有兩點：一是各地政府都認識到，土地用地指標是個績優股，今天賣了，明天可能就要以更高的價格買回來，甚至再也買不回。為了各地的發展大計，地方政府再也不隨便賣用地指標。由此導致交易無法繼續。而另一個原因可能是，這種“上有政策、下有對策”的做法讓上面很不喜歡，因而就被叫停。可以作為證據的是，2008年，國務院辦公廳曾經專門發文，嚴令禁止地方借農民集體所有建設用地使用權流轉、土地整理折抵和城鄉建設用地增減掛鉤等名義，擅自擴大建設用地的規模。

城鄉建設用地增減掛鉤制度就在此背景下出臺。按照國土資源部的規定，所謂的“增減掛鉤”是指“依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區)”。也就是將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。地方政府歡迎這個制度是可以理解的。以河北省為例，2009年需要新增用地約為21萬畝，但國家指標只有17萬畝。而通過“增減掛鉤”的新民居工程將為該省增加建設用地50多萬畝。

但是從目前來看，這場圍繞獲得用地指標為最終目標的制度創新并未給當地農民帶來多大的收益。首先，受勞動技能所限，絕大多數被迫上樓成為居民的農民并不能夠適應城市生活；其次，這種以跑馬圈地為目標的城市化并不能真正帶來就業；再次，由于征地補償制度所限，農民無法獲得公正的補償，喪失土地這一基本的生產資料之后，他們成為了城市的赤貧一族。

從目前的報道來看，絕大多數的媒體都將地方政府作為質疑的對象，鮮有媒體質疑這個“增減掛鉤”制度。或許這個制度本身是好的，是為了節約土地。但是，如果一個城市的發展不是由這個城市的居民來決定，而是要時時受制于上一級政府，這個城市該如何發展？當城市的經濟生活都是通過市場自由流通而獲得，但城市所依賴的土地卻是要通過“用地指標”這一最具計劃色彩的行政手段來獲得時，城市發展怎么會讓當地百姓受益呢？

不錯，耕地很重要，需要特殊保護。但是，保護耕地這一原則并不需要犧牲另一地區人民的自由選擇權為代價。只有廢除這種頗具計劃色彩的用地指標控制，中國的城市化才能夠真正走上正軌。那樣的城市才會真正“讓生活更美好”。