我國污染場地的環境管理問題與對策研究

弓俊微,張勝濤,田 軍

我國污染場地的環境管理問題與對策研究

弓俊微1,2,張勝濤2,田 軍3

(1.太原市市政工程設計研究院,山西太原030002;2.重慶大學化學化工學院,重慶400044; 3.重慶市固體廢物管理中心,重慶400015)

污染場地的環境管理是目前世界各國所普遍關注的熱點。從污染場地的概念出發,分析了我國污染場地的環境管理現狀和面臨的主要問題。提出了污染場地環境管理的對策建議,主要包括制定和完善污染場地防治的專門法律、法規和標準、治理責任的認定與修復資金的籌集思路以及修復技術的選擇等建議。

污染場地;環境管理;超級基金;風險評估

隨著我國經濟的發展、產業結構的調整和城市化發展的需要,許多工業企業通過關閉、停產、異地遷建等方式搬遷至城外,受環境意識所限,部分場地搬遷時并未進行任何風險評估與環境治理,而原址土地將被逐步調整為居住用地、公共設施建設用地和綠化用地等。工業企業原址土壤和地下水積淀的污染物質在短期內難以自然降解,如不及時對工業企業原址進行治理修復,污染物將會通過地下水、空氣等途徑在環境中遷移轉化,并威脅人體健康,危及環境安全,影響社會穩定。對污染場地的管理、治理和修復是一個迫切需要解決的問題。

1 污染場地的概念

污染場地概念的界定對于污染場地的識別和分類管理至關重要[1]。美國環境保護局(USEPA)定義“污染土地(contaminated land)”為:被危險物質污染需要治理或修復的土地,“污染場地(contaminated sites)”包括被污染的物體(例如建筑物、機械設備)和土地(例如土壤、沉積物和植物)[2]。加拿大政府認為“污染場地”是:物質濃度高于背景值,對人類健康和環境已造成或可能造成即時或長期危害的土地,或者是污染物濃度超過了政府法規和政策中規定的濃度的土地[3-4],英國的環境污染委員會(RCEP)認為“污染場地”是當地政府認定由于有害物質污染而引起嚴重危害或有引起危害可能性的土地,以及已經引起或可能引起水體污染狀況的土地[5]。

世界各國對污染場地概念的理解不盡相同,但本質上均指特定的空間或區域(包含土壤、地下水和地表水)所含有害物質的濃度超過環境背景值,并對此空間或區域的人體健康及自然環境已經造成或可能造成負面影響。

2 污染場地環境管理中的問題

由于歷史、經濟和認識等原因,我國污染場地的管理和治理還沒有引起廣泛和足夠的重視,現在的管理體系還不能完全滿足對污染場地環境無害化管理的要求。我國目前對污染場地環境管理總體形勢不容樂觀,面臨的問題主要表現在以下幾方面。

2.1 標準不完善

污染場地修復標準的研究是污染場地修復效果檢驗和評價的基礎。近年來,我國關于污染場地治理修復技術的研究一直是熱點領域。但是,對于污染場地修復標準的制定研究卻遠遠落后于其修復技術的研究。在一定程度上,這就很難說清楚污染場地修復到何種程度才可以被認為清潔。因此,標準的不完善是目前污染場地修復效果檢驗和評價的瓶頸。

《中華人民共和國環境保護法》指出污染場地是環境保護和污染防治的對象,但是應用于環境管理則要求顯得很薄弱。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》針對固體廢物或危險廢物來確定管理要求,卻未具體給出固體廢物、危險廢物與污染場地的區別和聯系。從當前發展形勢看,《土壤環境質量標準》(GB 15618-1995)遠不能適應管理要求,污染物項目難以完全包括所有污染物,尤其是有機污染物,首批列入《斯德哥爾摩公約》控制名單的12種(類)POPs中,《土壤環境質量標準》僅對DDT的濃度作出了限值,這顯然是不夠的。《土壤環境質量標準》對鉛的臨界含量值定的偏高,況且只考慮到單因子的土壤污染,卻沒有涉及復合污染產生的效應。

2.2 治理責任與資金落實困難

目前污染場地治理責任人較為分散,據調查既有污染企業直接作為業主的,也有企業的上級控股集團作為業主的,對于關、破企業遺留污染場地的業主,還包括土地儲備單位和開發商.現階段法律對污染者責任的認定與追溯,存在較大空白,況且污染場地治理修復費用高昂,時間漫長,即使責任人認定了,如果沒有充分的資金或詳細可行的資金籌集與基金保障和分擔機制做保障,則實際執行中也難以操作。我國污染場地多集中在一批歷史較久遠的老工業基地,這些企業目前大都面臨能耗高、污染大、工藝落后、經濟效益不好的狀況。國家實施工業企業搬遷既要解決城市發展所需的安全、環境及土地資源問題,也要實現產業結構調整和企業生產工藝的升級換代,按照“誰污染誰治理”的原則,認定搬遷前的企業作為治理責任主體并要求企業在搬遷或搬遷后的生產恢復期承擔高額的治理費用,極不現實。

2.3 管理能力有待加強

目前,我國各級環保行政部門基本上沒有設置針對污染場地的專門機構和管理人員.這種狀況導致我國對污染場地的污染現狀模糊不清、對環境和人體健康的影響意識淡薄。因此,國家急需在機構設施、監督管理等方面加強。

2.4 缺少統一的組織實施機構

污染場地治理修復是一項專業性和政策性要求較強的新任務,特別是探索找尋適合國情乃至各省、市情況的治理修復技術與手段,任務更顯現出專業性強的特點。對于大多數治理修復責任單位而言,十分缺乏治理修復建設所需的專業工程管理、技術人員,也不具備與項目管理相關的專業技術、經驗和水平,較為分散的業主構成,使得我國基本沒有污染場地治理修復的統一組織實施機構,勢必出現修復項目結束機構即行解散的情況,將造成人、財、物和信息等社會資源的大量浪費。

3 污染場地環境管理的對策建議

3.1 制定污染場地防治的專門法規

針對污染場地管理法規缺失的問題,建議我國對污染場地單獨立法,或者在現有法規體系中詳細增加這方面的內容,地方政府和環保部門也可以出臺相關的管理條例,應對污染場地控制的原則、識別、標準、申報、調查與監測、執行主體、污染防治的技術、污染場地的處理處置、資金保證、責任追究等進行全面規定,尤其應規定在城市土地“招拍掛”之前,必須由有資質的單位出具場地檢測數據,以此推動污染場地治理修復的規范化,保障社會經濟發展和百姓身體健康,保護區域環境生態安全。

3.2 明確污染場地修復的經濟責任主體

污染場地經濟責任的認定是籌集修復資金的前提。美國用于污染場地治理修復而設立的超級基金確定的污染場地污染治理的責任主體為與危險廢物產生、運輸、處置相關的所有人或營運人[6-7]。由于我國實行土地國有化的政策,在無法確定污染責任人的情況下,國家和地方政府應作為責任主體,但是,在市場化機制下,污染場地修復的資金應該尋求多渠道。對于進行土地利用置換地的土壤污染可由土地使用方承擔經濟責任,也可以根據”誰污染誰埋單”、”誰治理誰受益”的原則進行污染場地的治理修復。

3.3 資金籌集方式

足夠的治理資金是受污染土壤治理和修復的基本條件。按照”誰污染誰治理”和”誰受益誰投資”的原則,籌建以工業企業污染者和土地治理修復受益者為主,國家適當補助為輔的,多元化治理修復資金融集機制。通過向世界銀行或者亞洲開發銀行等非盈利性國際金融機構申請環保政策貸款,借鑒美國超級基金的經驗,建議由政府出面建立“污染場地治理基金”,向需要申請治理修復資金的工業企業提供政策性優惠的金融服務,實施環境治理修復長期按揭貸款,減輕企業負擔,幫助搬遷企業順利渡過搬遷生產恢復過渡期。建立土地整治儲備單位或土地開發單位、治理修復受益人費用分擔的機制,將治理修復費用納入土地整治或開發建設成本,對積極承擔治理修復費用土地整治單位和開發商給予適當的政策收費優惠。建立財政補助機制,確保地方省、市兩級財政按比例每年投入一定資金用于污染場地治理修復。環保部門按政府政策規定,將搬遷企業交納的排污費返還一定比例,用于污染場地的治理修復。積極申請污染場地治理修復試點城市的優惠政策,爭取中央排污費環境治理專項資金和國際環保組織或友好國家環保贈款,以此確保多渠道、長期、穩定的資金投入。

“污染場地治理基金”籌集包含兩方面內容:一是要解決歷史遺留污染場地的治理修復問題,即通過多種渠道償還歷史累積污染治理的欠債;二是要建立穩定、可靠的資金籌集機制,確保基金有足夠的額度以支持污染場地治理修復的高額費用。表1給出了”污染場地治理基金”的具體來源途徑。

表1 污染場地治理基金來源

3.4 治理技術的選擇

對污染場地的治理不可一概而論,應該分類別、分程度、分階段,還要考慮修復后的土地用途.從環境管理的角度,可以根據污染源類型分類,包括工業污染源、農業污染源等;從污染場地監測的角度,可以根據污染物的存在形態分類,包括固態、液態等;從場地修復的角度,可以根據污染物的屬性進行分類,包括重金屬污染場地、農業污染場地、放射性污染場地等[8];也可以根據場地修復后再利用的目的分類,包括農業用地(含蔬菜種植和養殖用地)、居住用地(含花卉種植)、非居住用地、保護地下水[9]。建議從風險管理的角度出發,污染場地的修復目標取決于其日后的用途,只要使此污染空間或區域環境中污染物的濃度降低到對人體健康和生態系統不構成威脅的可接受水平,而不一定非得達到相關技術和法規要求的可接受水平。

3.5 修復市場的管理

污染場地的修復是一個新的熱點問題,為確保治理修復的規范性和避免將污染轉嫁,必須加強對修復市場的管理,包括設立技術準入制度、資質管理、評價標準、修復前和終的監管等,保證修復市場的規范和有序發展。

3.6 加強污染場地環境管理能力的建設

環保部門要充分利用管理基礎,加強污染場地專業知識的業務指導和技術培訓,及時推廣先進技術和經驗做法,建立健全污染場地環境監管長效機制,強化修復過程的監管和修復效果的驗收,提高管理人員的專業水準和整體素質。各級國土、規劃、建設等相關部門應與環保部門通力合作,密切配合,建立聯合監管機制,解決多頭管理或管理職責不明的問題。

4 展望

工業企業原址污染場地治理修復是一項復雜的系統工程,涉及產業布局、環境保護、土地利用、建設管理、資金投入等方面,需要統籌規劃、全面部署、多管齊下、協同推進。深入開展污染場地修復理論和技術研究,加強國際合作,建立符合中國國情的污染場地修復技術體系與管理體系,通過多方努力營造良好的社會氛圍推動污染場地修復工作的法律化、制度化和產業化。

致謝:非常感謝我的導師張勝濤教授和重慶市固體廢物管理中心的田軍的指導和幫助。

[1] 周友亞,顏增光,郭觀林,等.污染場地國家分類管理模式與方法[J].環境保護,2007,(10):32-35.

[2] EPA's Draft Report on the Environment-Better Protected Land [EB/OL].http:nlquery.epa.gov/epasearch/epasearch. 2003-06-25.

[3] 趙娜娜,黃啟飛,易愛華,等.我國污染場地的管理現狀與環境對策[J].環境科學與技術,2006,29(12):39-40.

[4] Treasury Board of Canada Secretariat.Federal Contaminated Site Inventory[EB/OL].http:www.tbs-sct.gc.ca/dfrp-rbif/ cs-sc/home-accueil.asp.2005-01-04.

[5] NATO/CCMS Pilot Study.Evaluation of Demonstrated and E-merging Technologies for the Treatment of Contaminated Land Groundwater(PhaseⅢ)[R].2003,1.

[6] 虞磊珉,王 剛.美國”超級基金”中環境法律責任分析及實踐應對[J].環境保護,2004,(7):59-61.

[7] 羅思東.美國城市的棕色地塊及其治理[J].城市問題,2002, (6):64-67.

[8] 周友亞,顏增光,郭觀林,等.污染場地國家分類管理模式與方法[J].環境保護,2007,(10):32-35.

[9] 易 秀,楊勝科,胡安焱.土壤化學與環境[M].北京:化學工業出版社,2008:183.

The Measures on Environmental Management of Contaminated Sites in China

GONGJun-wei1,2,ZHANG Sheng-tao2,TIAN Jun3
(1.Taiyuan Institute of Municipal Engineering Design and Research,Taiyuan 030002,China; 2.College of Chemistry and Chemical Engineering of Chongqing University,Chongqing 400044,China; 3.Chongqing Solid Wastes Management Center,Chongqing 400015,China)

The environmental management of contaminated sites is a worldwide issue.The current situation and the main problems of environmental management was analyzed in this paper.Besides,solutions and suggestions for the environmental management of contaminated sited were also put forward to.These suggestion included development and improvement of special laws,regulations and standards,identification of responsibilities and raising funds and choosing technology for repairing sites.

contaminated sites;environmental management;superfund;risk assessment

X506;X53

A

1674-2842(2010)01-0051-03

2009-09-16

弓俊微(1984-),山西太原人,碩士研究生,主要從事固體廢物處理處置研究。E-mail:xiaowei_0601@126.com

責任作者:張勝濤,教授,博士生導師。