國家高新區(qū)政策評價(jià)與發(fā)展建議

劉會(huì)武王樹海

（1中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所 北京100190 2國家科技部火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心北京100045）

國家高新區(qū)政策評價(jià)與發(fā)展建議

劉會(huì)武1王樹海2

（1中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所 北京100190 2國家科技部火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心北京100045）

自上世紀(jì)80年代末以來，黨中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了一系列稅收、財(cái)政、土地、人才等傾斜性政策，重點(diǎn)支持以國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（簡稱國家高新區(qū)）為載體的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。20年后的今天，作為政策推動(dòng)的結(jié)果，國家高新區(qū)是否已承擔(dān)起黨中央、國務(wù)院賦予的“發(fā)展高科技、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的使命？對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新型國家建設(shè)的貢獻(xiàn)如何，以及后金融危機(jī)時(shí)期國家高新區(qū)未來發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向在哪里？帶著這些問題，本文從政策評價(jià)的視角，討論了國家高新區(qū)對創(chuàng)新體系建設(shè)、經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展及制度創(chuàng)新等方面的作用和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，同時(shí)，結(jié)合全球經(jīng)濟(jì)一體化和社會(huì)發(fā)展變化，提出了高新區(qū)新需求中的問題及未來發(fā)展的導(dǎo)向建議。

國家高新區(qū)，政策評價(jià)，歷史貢獻(xiàn)，發(fā)展建議

劉會(huì)武助理研究員

自上世紀(jì)50年代以來，隨著信息技術(shù)、生物技術(shù)等新興技術(shù)的快速發(fā)展，以美國硅谷為代表的一大批科技園區(qū)紛紛成立，為國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了重要的支撐作用[1]。 我國自1998年批準(zhǔn)建設(shè)北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)實(shí)驗(yàn)區(qū)以來，陸續(xù)出臺(tái)了一系列稅收、財(cái)政、土地、人才等傾斜性政策，支持創(chuàng)建了56個(gè)國家級高新區(qū)，旨在緊緊抓住新一輪科技革命的重大機(jī)遇，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。20年來，作為政策推動(dòng)的結(jié)果，國家高新區(qū)是否已承擔(dān)起黨中央、國務(wù)院賦予的“發(fā)展高科技、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的使命？對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新型國家建設(shè)貢獻(xiàn)如何，以及在后金融危機(jī)時(shí)期國家高新區(qū)未來發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向在哪里？

作為一種新興的產(chǎn)業(yè)空間，科技園區(qū)自創(chuàng)建以來就引起學(xué)界的極大關(guān)注，特別是近20—30年，關(guān)于科技園區(qū)的成功要因、管理模式以及政策動(dòng)力等研究成為熱點(diǎn)話題。本文從政策評價(jià)的視角，圍繞上述問題，重點(diǎn)討論了國家高新區(qū)對創(chuàng)新體系建設(shè)、經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展及制度創(chuàng)新等方面的作用和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，同時(shí)，結(jié)合全球經(jīng)濟(jì)一體化和社會(huì)發(fā)展變化，提出了高新區(qū)新需求中的問題及未來發(fā)展的導(dǎo)向建議。

1 政策評價(jià)的概念及內(nèi)涵

政策評價(jià)，本質(zhì)上屬于公共政策評價(jià)的研究范疇，是以目標(biāo)為核心，對政策或計(jì)劃的有用性或價(jià)值做出判斷[2]，其特點(diǎn)是：（1）政策評價(jià)依賴于價(jià)值和事實(shí)，即評價(jià)訴求既取決于“目標(biāo)”，又取決于“事實(shí)”；（2）評價(jià)訴求是以當(dāng)前和歷史的結(jié)果為基礎(chǔ)，而不是以未來的狀況為基礎(chǔ)。開展政策評價(jià)，首先要弄清政策的價(jià)值問題，即政策設(shè)計(jì)本身的目標(biāo)導(dǎo)向，也就是建立政策評價(jià)的靶向和標(biāo)桿；然后再去評價(jià)政策在各個(gè)方面的執(zhí)行效果。

政策評價(jià)，不同于一般的系統(tǒng)評價(jià)。系統(tǒng)評價(jià)，以自身運(yùn)作為目標(biāo)，重點(diǎn)評價(jià)系統(tǒng)運(yùn)行的成功與否及效率高低等。如果說系統(tǒng)評價(jià)是一個(gè)局部效率性評價(jià)，那么政策評價(jià)就是一個(gè)考慮整體發(fā)展目標(biāo)的導(dǎo)向性評價(jià)。當(dāng)前，從政策評價(jià)的視角研究高新區(qū)的文獻(xiàn)相對較少，不過，政策評價(jià)在環(huán)境分析、可持續(xù)發(fā)展等方面的應(yīng)用卻非常廣泛。有專家認(rèn)為，政策評價(jià)是環(huán)境影響評價(jià)(EIA)的一種，是對政策及其各種替代選擇的環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)地、綜合地評價(jià)的過程。我國早在1993年在上海召開的 “國際環(huán)境評估學(xué)會(huì)第十三屆年會(huì)”上，曲格平教授就正式提出要開展發(fā)展戰(zhàn)略及發(fā)展政策的環(huán)境影響評價(jià)；近些年，英國環(huán)境部陸續(xù)制定了《政策評估和環(huán)境》和《政府部門中的環(huán)境評估》等指南；美國環(huán)保部也正在開展戰(zhàn)略性（政策、計(jì)劃和規(guī)劃）評價(jià)，把政策評價(jià)作為可持續(xù)發(fā)展的有效工具[3]。

本文從政策目標(biāo)的角度對高新區(qū)的發(fā)展做出評價(jià)，不僅是政策評價(jià)方法的推廣和應(yīng)用，也是對高新區(qū)評價(jià)的一種創(chuàng)新。

2 政策演變與高新區(qū)的發(fā)展

自1988年北京設(shè)立新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以來，國務(wù)院于1991年和1992年在智力資源相對密集的大中城市，分別批準(zhǔn)設(shè)立26、25個(gè)高新區(qū)，后又陸續(xù)建立陜西楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)（1997年）、寧波高新區(qū)（2008年）、泰州和湘潭（2009年）高新區(qū)，截至目前，國家級高新區(qū)已達(dá)56個(gè)。

從政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)看，20年來，高新區(qū)承載的使命經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)變：

第一次轉(zhuǎn)變就是高新區(qū)的創(chuàng)建，從無到有（1988—2002年前后）。上個(gè)世紀(jì)50—80年代，伴隨以微電子為核心的信息技術(shù)的快速發(fā)展，美國誕生了一批如惠普、IBM、微軟、英特爾、蘋果等高科技企業(yè)，引起了世界各國政府的高度關(guān)注。當(dāng)時(shí)，雖然我國改革開放剛剛起步，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，但國務(wù)院對建設(shè)高新區(qū)寄予了高度的關(guān)注，并且強(qiáng)力推進(jìn)。1988年3月，《國務(wù)院關(guān)于深化科學(xué)技術(shù)體制改革若干問題的決定》明確指出：智力密集型的大城市，可以積極創(chuàng)造條件，試辦新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。這是國務(wù)院第一次提出鼓勵(lì)地方政府探索建設(shè)科技園區(qū)，為發(fā)揮地方政府的積極性、創(chuàng)造性釋放了巨大空間。同年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)北京市建立新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)試驗(yàn)區(qū)，并制定了18條支持性政策。8月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)計(jì)劃（“火炬計(jì)劃”），明確提出把創(chuàng)辦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心作為“火炬計(jì)劃”的重要組成部分。為此，國務(wù)院不僅授予地方政府“建設(shè)科技園區(qū)的權(quán)力”，而且通過“火炬計(jì)劃”給予具體的政策支持，并且通過中關(guān)村試點(diǎn)給予示范與引導(dǎo)。由此，中國建設(shè)高新區(qū)的“序幕”被拉開。鄧小平同志在1991年發(fā)出的“發(fā)展高科技、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的號召，成為建立和發(fā)展高新區(qū)的 “旗幟”，為1991年和1992年批準(zhǔn)設(shè)立的51個(gè)高新區(qū)樹立了導(dǎo)向。

在此階段，有兩項(xiàng)政策對高新區(qū)初期的建設(shè)和發(fā)展起到了決定性的作用：一是地方政府單獨(dú)劃撥土地，實(shí)施單獨(dú)管理。每個(gè)高新區(qū)被劃定了幾十到幾百平方公里的土地，并設(shè)立了市政府的派出機(jī)構(gòu)，專門針對高新區(qū)進(jìn)行土地開發(fā)、招商引資等方面的管理。政府派出機(jī)構(gòu)，均被賦予市級的行政權(quán)限，并具有獨(dú)立的財(cái)政制度。這在中國制度建設(shè)中具有開創(chuàng)性的意義；二是財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)稅字〔1994〕001號）規(guī)定：高新區(qū)內(nèi)經(jīng)認(rèn)定的內(nèi)資高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。新辦的高新技術(shù)企業(yè)，從投產(chǎn)年度起免征所得稅2年等等。這項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策在當(dāng)時(shí)政府財(cái)政資金支持有限的條件下對吸引社會(huì)資源、外商投資、聚集企業(yè)資源等起到了很大的激勵(lì)作用。

這些支持性政策的微觀目標(biāo)就是“引導(dǎo)市場化的企業(yè)資源向高新區(qū)聚積，與原有的科研院所、大學(xué)等知識性載體相結(jié)合，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化”。截至2000年，53家國家高新區(qū)均取得了跨越式的發(fā)展，在電子信息、現(xiàn)代通訊、生物醫(yī)藥、新材料等高新技術(shù)領(lǐng)域培育出了一大批高新技術(shù)企業(yè)，如聯(lián)想、四通、北大方正、深圳華為、長沙遠(yuǎn)大、青島海爾、海信、四川長虹等，形成了具有區(qū)域優(yōu)勢和特色的支柱產(chǎn)業(yè)。當(dāng)年，國家高新區(qū)技工貿(mào)總收入從1991年的87.3億元增長到2000年的9 209.3億元，增長了105.5倍；工業(yè)總產(chǎn)值從71.2億元增長到7 942.0億元，增長了111.5倍；實(shí)際上繳稅收從3.9億元增長到460.2億元，增長了118倍；出口創(chuàng)匯總額從1.8億美元增長到了185.8億美元，增長了103.2倍。高新區(qū)2000年從業(yè)人員已達(dá)到251萬，為社會(huì)創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)[4]。

第二次轉(zhuǎn)變就是引領(lǐng)自主創(chuàng)新，深化發(fā)展（2001年至今）。雖然在第一次轉(zhuǎn)變中也蘊(yùn)藏著自主創(chuàng)新的內(nèi)涵，培養(yǎng)出一批自主品牌的企業(yè)，誕生了一批自主創(chuàng)新的成果，但是，受制于我國當(dāng)時(shí)的財(cái)政收入有限、科技與經(jīng)濟(jì)相脫離的現(xiàn)實(shí)以及企業(yè)創(chuàng)新能力和市場競爭能力不足、市場制度發(fā)展不完善等因素，當(dāng)時(shí)主要的目標(biāo)是促進(jìn)科技成果的市場化、利用內(nèi)外資資本來聚集企業(yè)和促進(jìn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長。不過，國家科技部在武漢紀(jì)念鄧小平“發(fā)展高科技、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”題詞10周年暨2001年高新區(qū)所在市市長座談會(huì)會(huì)議上提出了國家高新區(qū)的“二次創(chuàng)業(yè)”，即以提高自主創(chuàng)新能力為核心，促進(jìn)高新區(qū)走向內(nèi)涵式經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，由此開啟了國家高新區(qū)引領(lǐng) “自主創(chuàng)新”深入發(fā)展的步伐。2008年，國家科技部出臺(tái)《關(guān)于建設(shè)國家創(chuàng)新型科技園區(qū)指導(dǎo)意見》（國科發(fā)火〔2008〕152號），標(biāo)志著高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”指導(dǎo)方針和路線得到進(jìn)一步明確。高新區(qū)進(jìn)入引領(lǐng)國家自主創(chuàng)新的新階段。

隨后10年，首先在宏觀方面，黨中央在“十七大”把自主創(chuàng)新和建設(shè)創(chuàng)新型國家作為國家戰(zhàn)略，為新時(shí)期高新區(qū)發(fā)展提供了新的發(fā)展方向。2005年，溫總理視察中關(guān)村高新區(qū)對國家高新區(qū)提出“四位一體”目標(biāo)定位[1]，以此構(gòu)建了新的國家高新區(qū)評價(jià)指標(biāo)體系（國科發(fā)火〔2008〕191號），成為指導(dǎo)國家高新區(qū)發(fā)展的基本方針。另外，國務(wù)院出臺(tái)的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》(國發(fā)〔2005〕44號)，并配制的60條政策，雖然部分政策的執(zhí)行效果還有待加強(qiáng)，但是畢竟對國家科技創(chuàng)新具有長遠(yuǎn)指導(dǎo)意義，客觀上對高新區(qū)開展自主創(chuàng)新也起到了輿論性的支持作用。其次，圍繞高新區(qū)發(fā)展，國家有關(guān)部門也出臺(tái)了專門性的支持政策。典型的有，國家科技部2008年4月下發(fā)的《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》（國科發(fā)文〔2008〕172號），對高新技術(shù)企業(yè)給予了嚴(yán)格的界定，為提升高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量和水平樹立了標(biāo)桿。其他類似鼓勵(lì)集成電路、軟件以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金、風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金、小額貸款公司等方面的專項(xiàng)政策在國家高新區(qū)也在逐步推廣和深入落實(shí)，進(jìn)一步完善了高新區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。最后，2007年3月16日《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》的通過，標(biāo)志著執(zhí)行了14年之久的專門針對高新區(qū)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，自2008年1月1日起將由高新區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)擴(kuò)散到全國范圍，至此，高新區(qū)的區(qū)域性的優(yōu)惠政策被取消。這項(xiàng)新政策一方面利好于全國范圍的高新技術(shù)企業(yè)，但一方面使得高新區(qū)的企業(yè)聚集效益開始弱化。

總之，在各種直接或間接政策的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，國家高新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)圍繞“自主創(chuàng)新”快速推動(dòng)科研機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新平臺(tái)、創(chuàng)新資金等創(chuàng)新要素向高新區(qū)的聚集、聚合，使其成為區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的重要載體；在“一次創(chuàng)業(yè)”的基礎(chǔ)上，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)繼續(xù)做大做強(qiáng)，成為中國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造世界奇跡的重要支撐；同時(shí)，在現(xiàn)代化城市建設(shè)的過程中，高新區(qū)的城市功能也不斷增強(qiáng)，制度輻射能力開始顯現(xiàn)，成為區(qū)域品牌提升和社會(huì)作用增強(qiáng)的示范基地。當(dāng)然，客觀地說，國家區(qū)域政策轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)政策，對國家高新區(qū)高端產(chǎn)業(yè)聚集，特別是中西部地區(qū)“一次創(chuàng)業(yè)”尚未完成的高新區(qū)而言，缺乏明顯的動(dòng)力。

圖1 高新區(qū)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)籌集情況

3 創(chuàng)新推動(dòng)及創(chuàng)新體系建設(shè)評價(jià)

高新區(qū)聚集了眾多科研機(jī)構(gòu)和大專院校，政府資金扶持力度較大，為園區(qū)企業(yè)發(fā)展提供了知識載體和資金支持。從2009年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，高新區(qū)內(nèi)聚集的各類高等院校已經(jīng)達(dá)391所，促進(jìn)了高新區(qū)的企業(yè)與大專院校、科研院所建立各種合作關(guān)系，積極推動(dòng)了產(chǎn)學(xué)研合作體和共建研發(fā)基地等的建設(shè)。除智力載體外，高新區(qū)為企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了強(qiáng)有力的資金支持。當(dāng)年，用于對科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金配套的資金已達(dá)37.0億元，比上年增加15.9億元；用于扶持創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的資金已達(dá)189.2億元，比上年增加111.9億元；用于扶持擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金已達(dá)116.3億元，比上年增加89.3億元。以上3種資金共計(jì)342.5億元，資金總量高出2008年171.3億元。在政府資金的支持和引導(dǎo)下，國家高新區(qū)企業(yè)2009年用于科技活動(dòng)籌集到的資金總額已達(dá)3 066.6億元，高出上年445.7億元，年增長17%。其中，企業(yè)籌集資金達(dá)2 601.3億元，來自金融機(jī)構(gòu)的貸款90.4億元，來自各級政府部門的資金230.2億元，來自各事業(yè)單位的資金6.1億元，來自國外的資金81.9億元，來自于其他方面的資金56.7億元（見圖1）。

圖2 2010年國家高新區(qū)戰(zhàn)略研討會(huì)暨國家高新區(qū)（貴陽）創(chuàng)新發(fā)展高層論壇

從創(chuàng)業(yè)孵化到企業(yè)成長及產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，高新區(qū)已基本形成完善的組織載體，成為區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的中樞。（1）擁有龐大的創(chuàng)業(yè)企業(yè)孵化空間，孵化器數(shù)量達(dá)614個(gè)，孵化面積2 270萬平方米，在孵企業(yè)44 750家，每年畢業(yè)數(shù)達(dá)9 515家，另外還有262家大學(xué)科技園區(qū)。毫不夸張地說，我國科技企業(yè)孵化器規(guī)模和數(shù)量已居世界前列。（2）聚集了一批產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)機(jī)構(gòu)和服務(wù)組織。目前高新區(qū)內(nèi)集聚了國家工程（技術(shù)）研究中心263個(gè)、開放實(shí)驗(yàn)室860個(gè)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)檢驗(yàn)檢測平臺(tái) 417個(gè)、技術(shù)轉(zhuǎn)移中心175個(gè)。（3）擁有諸多的軟件產(chǎn)業(yè)基地、專業(yè)基地、特色基地等產(chǎn)業(yè)化載體。（4）已有近一半的高新區(qū)與國際機(jī)構(gòu)開展合作。其中，26家加入國際科技園區(qū)協(xié)會(huì)，部分高新區(qū)加入歐盟項(xiàng)目中心、信息中心網(wǎng)絡(luò)，甚至在國外設(shè)立科技園區(qū)等。未來的高新區(qū)，毫無疑問將成為創(chuàng)新型國家建設(shè)的核心支點(diǎn)，擁有無限的創(chuàng)新潛力，是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、培養(yǎng)具有國際競爭力或進(jìn)入世界500強(qiáng)民營高科技企業(yè)的主要載體。

4 經(jīng)濟(jì)增長及科學(xué)發(fā)展帶動(dòng)評價(jià)

高新區(qū)經(jīng)濟(jì)的井噴式增長，成為中國創(chuàng)造世界經(jīng)濟(jì)增長奇跡的驅(qū)動(dòng)力。2009年，56家高新區(qū)（含寧波、泰州和湘潭）營業(yè)總收入達(dá)78 706.9億元，工業(yè)總產(chǎn)值61 151.4億元，工業(yè)增加值達(dá)到15 416.7億元，凈利潤4 465.4億元，上繳稅額3 994.6億元，出口創(chuàng)匯2 007.2億美元，與2000年相比，年均分別增長 26.9%、25.4%、25.6%、25.0%、27.1%和30.3%（見圖3），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國民經(jīng)濟(jì)9%左右的增長速度，對中國經(jīng)濟(jì)的快速增長做出了重大貢獻(xiàn)[5]。

圖3 2002與2009年主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對比

經(jīng)濟(jì)質(zhì)量不斷提升，是高新區(qū)發(fā)展的重要特征，更是落實(shí)國家科學(xué)發(fā)展觀，肩負(fù)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的重要基地。2009年，國家高新區(qū)工業(yè)增加值率為25.2%、園區(qū)利潤率為5.7%，這兩項(xiàng)衡量經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的重要指標(biāo)，近10年基本保持在24%和4%以上水平。當(dāng)年，高新區(qū)企業(yè)人均營業(yè)總收入達(dá)100.3萬元 /人，比上年高7.2萬元/人；人均工業(yè)總產(chǎn)值78萬元/人；人均工業(yè)增加值20萬元/人；人均凈利潤 5.7萬元/人；人均上繳稅額5.1萬元/人；人均出口創(chuàng)匯2.6萬美元/人。與2008年相比，除人均出口創(chuàng)匯略低于上年0.2個(gè)百分點(diǎn)以外，其它各項(xiàng)人均指標(biāo)均高于2008年度數(shù)值。充分顯示出，高新區(qū)人均創(chuàng)造價(jià)值的能力繼續(xù)得到提升。

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2009年，國家高新區(qū)企業(yè)在各高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，電子信息領(lǐng)域繼續(xù)領(lǐng)先，產(chǎn)品銷售收入達(dá)13 883.4億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他領(lǐng)域，比上年增加1 052.7億元，占產(chǎn)品銷售收入總量的30.4%；光機(jī)電一體化發(fā)展也較快，達(dá)6 809.2億元，比上年增加797.4億元，占產(chǎn)品銷售收入總量的14.9%；新材料領(lǐng)域達(dá)5 880.8億元，占產(chǎn)品銷售收入總量的12.9%；生物技術(shù)領(lǐng)域?yàn)? 789.8億元，占產(chǎn)品銷售收入總量的8.3%；新能源及高效節(jié)能技術(shù)3 595.1億元，環(huán)境保護(hù)技術(shù)524.4億元，航空航天技術(shù)247.7億元，分別占產(chǎn)品銷售收入的7.9%、1.1%和0.5%。

高新區(qū)經(jīng)濟(jì)在其所在城市所占份額逐步增加，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度越來越大。2009年，工業(yè)增加值占所在城市比重達(dá)30%以上的高新區(qū)有23家，比上年增加4個(gè)。園區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）占當(dāng)?shù)爻鞘蠫DP達(dá)到20%以上的高新區(qū)有16家，比上年增加4個(gè)。即使一些經(jīng)濟(jì)總量較小的高新區(qū)，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作用也非常明顯，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)起到了積極推動(dòng)作用。

縱向相比，高新區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)壯大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、內(nèi)生式經(jīng)濟(jì)發(fā)展等也起到了舉足輕重的作用，這一點(diǎn)毫無疑問。但是，伴隨著改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)完善的過程，我國高新區(qū)畢竟才走過20年的道路，即使以正在努力創(chuàng)建世界一流園區(qū)的北京中關(guān)村、上海張江、深圳、武漢、西安和成都6家高新區(qū)與國際先進(jìn)科技園相比，仍還有相當(dāng)大的差距。譬如，新竹本科以上學(xué)歷人員占園區(qū)總?cè)藬?shù)的55.8%，硅谷為70%以上，而大德科技園碩士以上學(xué)歷人員占比更是達(dá)到33.7%，但是，我國6家高新區(qū)中，本科以上學(xué)歷人數(shù)占比最高的中關(guān)村科技園區(qū)，也僅為33.7%，碩士以上學(xué)歷占比11.4%。再看研發(fā)投入占銷售收入的比例，2009年中關(guān)村科技園區(qū)僅基本維持在5%，至少落后2008年新竹科技園區(qū)3.2個(gè)百分點(diǎn)，落后硅谷5個(gè)以上百分點(diǎn)。特別是在人均產(chǎn)出方面，我國高新區(qū)的落后尤為明顯。硅谷（2009年）人均增加值為12.7萬美元，約合人民幣90萬；新竹（2009年）人均增加值高達(dá)683萬元新臺(tái)幣，約合人民幣145萬；我國6家高新區(qū)人均增加值最高的為上海高新區(qū)，也僅為24萬元左右。因此，我國國家高新區(qū)在國際化人才聚集、風(fēng)險(xiǎn)資本富集、資源利用效率、創(chuàng)新文化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)國際競爭等方面還有不小的差距，即使按照過去10年的增長速度，要想在未來20年進(jìn)入國際一流園區(qū)序列，也是非常不易的事情。

5 社會(huì)作用及體制機(jī)制創(chuàng)新評價(jià)

在集中力量發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，高新區(qū)積極引領(lǐng)社會(huì)功能和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，大多數(shù)高新區(qū)都與所在城市的長遠(yuǎn)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，堅(jiān)持在高起點(diǎn)上進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了交通便利、通訊發(fā)達(dá)、環(huán)境優(yōu)美。在思想文化建設(shè)方面，高新區(qū)通過堅(jiān)持不懈地宣傳黨的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，倡導(dǎo)勇于創(chuàng)新、敢冒風(fēng)險(xiǎn)、理性懷疑、允許失敗、自強(qiáng)自信、鍥而不舍的新型社會(huì)文化，逐步形成了有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好社會(huì)文化氛圍。現(xiàn)在，不少高新區(qū)已成為城市功能建設(shè)的核心和對外開放的“名片”，成為所在城市走向現(xiàn)代化的引領(lǐng)和示范。在社會(huì)就業(yè)越來越難的情況下，國家高新區(qū)依靠龐大的科技型中小企業(yè)逐漸承擔(dān)起吸納就業(yè)基地的重要角色。2009年，高新區(qū)就業(yè)人口為815.3萬人，是2000年251.6萬人的3.2倍，相當(dāng)于每年平均新增就業(yè)人口約63萬人，占當(dāng)年大學(xué)畢業(yè)人數(shù)的1/10，不僅成為高層次人才聚集的載體，更是社會(huì)就業(yè)的吸納源，也是人才培育的孵化器。

國家高新區(qū)自創(chuàng)立起，雖然在土地、稅收等方面得到國家政策的大力支持，但是，不可否認(rèn)的是，在其發(fā)展階段，國家對高新區(qū)幾乎沒有直接的財(cái)政投入。在這種條件下，國家高新區(qū)通過市場化改革、制度創(chuàng)新和社會(huì)化融資，逐步走出了一條“自我發(fā)展、自我積累、自我再發(fā)展”的創(chuàng)建道路。江澤民總書記曾經(jīng)指出，20世紀(jì)在科技產(chǎn)業(yè)化方面最重要的創(chuàng)舉是興辦科技工業(yè)園區(qū)。這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技活動(dòng)的結(jié)合，解決了科技與經(jīng)濟(jì)相脫離的難題，使人類的發(fā)明或發(fā)現(xiàn)能夠被暢通地轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。能夠走出這樣一條道路，離不開國家高新區(qū)管委會(huì)行政職能向服務(wù)職能的轉(zhuǎn)化。大部分國家高新區(qū)，基本擺脫了過去完全行政化的職能，按照“小政府、大服務(wù)”的思路，構(gòu)建了“一站式、一條龍、全方位”的政務(wù)體系，引導(dǎo)銀行、稅務(wù)、工商、海關(guān)等在區(qū)內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，建立健全人才市場、勞務(wù)市場、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估所、擔(dān)保公司等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為企業(yè)發(fā)展提供了全方面的服務(wù)體系。

然而，由于缺乏自上而下的統(tǒng)一指導(dǎo)和主管部門引導(dǎo)手段單一等原因，目前部分高新區(qū)的體制管理有回歸“行政化”的趨勢，從而對形成專業(yè)化的服務(wù)能力、探索新興的發(fā)展路徑、開展體制機(jī)制創(chuàng)新等產(chǎn)生諸多不利影響。通過建設(shè)高新區(qū)促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在中國本身就沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)借鑒，需要以持之以恒的精神開展自我突破、自我探索。推動(dòng)科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合是一個(gè)永恒的話題，在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，其很可能還需要與金融、教育等功能相結(jié)合，成為一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的課題。如果高新區(qū)舊體制回歸，必然按照已有的行政化模式運(yùn)行，則高新區(qū)管委會(huì)既沒有動(dòng)力積極學(xué)習(xí)開展探索工作，更沒有膽量去不斷地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破，也就不可能擔(dān)負(fù)起新的使命。因此，系統(tǒng)化認(rèn)識高新區(qū)的制度環(huán)境，盡快建立起相對統(tǒng)一的指導(dǎo)思想，形成以能力建設(shè)為核心、上下互動(dòng)的管理體制，就成為當(dāng)前科技主管部門研究的重點(diǎn)課題。

6 新時(shí)期國家需求下的導(dǎo)向建議

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正經(jīng)歷著本世紀(jì)以來最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：國際貿(mào)易封鎖難以突破、自主創(chuàng)新的需求日益迫切、創(chuàng)新體系建設(shè)有待完善、企業(yè)成長能力需要加快等等。正如世界銀行與國際貨幣基金組織在2009年4月發(fā)表的《全球監(jiān)測報(bào)告》中所指出的，自2008年以來世界經(jīng)濟(jì)明顯惡化，金融危機(jī)可能演變成人類和發(fā)展的危機(jī)，全球正面臨前所未有的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，個(gè)別國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至面臨著崩潰。

全球金融危機(jī)和近些年的國際經(jīng)濟(jì)爭端給我國企業(yè)造成了巨大損失，這再次證明，培育新型高端產(chǎn)業(yè)、突破國際技術(shù)鎖定、加快產(chǎn)業(yè)價(jià)值升級、加速全球能源布局、提升國際金融話語權(quán)、應(yīng)對全球糧食危機(jī)以及引進(jìn)和培養(yǎng)國際創(chuàng)新人才等，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)國際化的必修之課，這也是國家高新區(qū)新時(shí)期肩負(fù)新使命的決定因素。

為此，新時(shí)期國家高新區(qū)的發(fā)展，首先要突破當(dāng)前面臨的6大問題：（1）國家與地方政府所賦予的高新區(qū)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向不一致；（2）國家向高新區(qū)配置資源的能力明顯不足；（3）高新區(qū)的法律地位與體制改革方向尚不明晰；（4）高新區(qū)市場化組織建設(shè)和服務(wù)能力較弱，尚難以彌補(bǔ)政府與市場間的功能缺位；（5）國家高新區(qū)全國布局有待與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步空間優(yōu)化；（6）在國家層次，高新區(qū)主管部門內(nèi)部職能需要協(xié)同和優(yōu)化。然后，以“發(fā)展高科技，引領(lǐng)新經(jīng)濟(jì)”為旗幟，圍繞高新區(qū)，打造引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體”（簡稱“五位一體”）——即成為促進(jìn)知識創(chuàng)造、流動(dòng)和價(jià)值快速實(shí)現(xiàn)的制度創(chuàng)新示范區(qū)（制度示范）；成為推動(dòng)科技進(jìn)步、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)突破和增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的技術(shù)創(chuàng)新先行區(qū)（技術(shù)極）；成為引領(lǐng)新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)崛起和高科技產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的經(jīng)濟(jì)增長先導(dǎo)區(qū)（增長極）；成為融科技教育、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)保、城市建設(shè)等功能為一體的現(xiàn)代文明新城區(qū)（創(chuàng)新極）；成為走向國際、實(shí)現(xiàn)開放創(chuàng)新、多民族人群和多元文化共存的全球化運(yùn)作功能區(qū)（全球化）。

圖4 中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(huì)傳達(dá)溫總理在中關(guān)村科技園區(qū)調(diào)研時(shí)的重要講話精神

根據(jù)新的發(fā)展導(dǎo)向，首先建議恢復(fù)“國家火炬計(jì)劃管理辦公室”的組織與功能，在更高層次上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家高新區(qū)的主管工作，積極樹立國家高新區(qū)新時(shí)期的發(fā)展旗幟，并以高新區(qū)為核心載體，健全全國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的建設(shè)工作；第二，結(jié)合國家數(shù)十個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的審批，進(jìn)一步優(yōu)化國家高新區(qū)的優(yōu)化布局，特別是對創(chuàng)新需求比較旺盛的地區(qū)，譬如山東的西部地區(qū)、資源性城市轉(zhuǎn)型壓力較大的區(qū)域、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)急需升級的城市等，適當(dāng)增加國家高新區(qū)的數(shù)量，同時(shí)，進(jìn)一步支持科技部火炬中心推進(jìn) “園區(qū)分類管理指導(dǎo)”的工作；第三，針對國家高新區(qū)當(dāng)前 “回歸行政體制”的管理趨勢，充分發(fā)揮胡錦濤總書記在深圳改革開放30周年時(shí)強(qiáng)調(diào)的“勇于變革、勇于創(chuàng)新，永不僵化、永不停滯”的改革精神，研究制定高新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的指導(dǎo)原則，進(jìn)一步提升園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)能力、服務(wù)能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力；第四，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步完善國家高新區(qū)在產(chǎn)學(xué)研合作、科技資源共享、信用社會(huì)建立、國際創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、科技金融創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈競爭以及高端人才引進(jìn)等方面的功能性政策。

1寧越敏.世界著名高科技園區(qū)的營運(yùn)和發(fā)展.世界地理研究，2002（3）：1-7.

2王勝光，劉會(huì)武等．國家高新區(qū)評價(jià)方案與研究報(bào)告．中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所，2006,9.

3李巍等．戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)研究.環(huán)境科學(xué)進(jìn)展，1995，3(3)：1-2.

4科技部火炬中心.國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)十年發(fā)展數(shù)據(jù)報(bào)告（1991—2000）.北京：科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，2001：73.

5科技部火炬中心.國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)展報(bào)告，2001—2009年.

AbstractSince the end of the 1980s,the State Department has made public a series of taxation,finance,land and talented person favoring policies to support the national high-tech industry development zones.Nowadays，20 years later,as a result of policies promoting,have these zones completed the mission"developing high technology and realizing industrialization"?How about the contributions to the development of China's economy, and where is the future development goal orientation of the national high-tech industry development zones during the post-economic crisis?With these questions,this paper,from the policy evaluation perspective,analyzes its contribution to construction of the national innovation system,economic growth,social development and institutional innovations and the extent of realizing the goal.Finally,some new issues about the new demands and guiding suggestions are proposed for high-tech zones in the future combined with global economic integration and social development and changes.

Keywordshigh-tech industrial development zones,policy evaluation,historical contribution and problems, proposals

劉會(huì)武 中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)助理研究員，1973年出生。主要從事科技園區(qū)、創(chuàng)新政策、中小企業(yè)等方面研究，發(fā)表各類文章20余篇。E-mail:hwliu@casipm.ac.cn

王樹海 女，中國高新區(qū)協(xié)會(huì)副秘書長，原科技部火炬中心政策調(diào)研與統(tǒng)計(jì)處處長，高級工程師。澳門國際公開大學(xué)碩士研究生。E-mail:wangsh@ctp.cn

Policy Evaluation of High-tech Industrial Development Zones and Proposals for Development

Liu huiwu1Wang shuhai2
(1 Institute of Policy and Management,CAS 100190 Beijing) (2 Torch High Technology Industry Development Center 100045 Beijing)

10.3969/j.issn.1000-3045.2010.05.004

*修改稿收到日期：2010年9月9日