淺談英國海上溢油事故應急處理機制

白佳玉

淺談英國海上溢油事故應急處理機制

白佳玉

英國(全稱大不列顛及北愛爾蘭聯合王國)由大不列顛、愛爾蘭島東北部(即北愛爾蘭)及附近約5000個小島組成，位處歐洲西部，全國總面積約為244021平方千米，擁有海岸線11450千米。英國海岸線曲折，北海、多佛爾海峽及英吉利海峽等水域是歐洲國家通向大西洋的重要門戶，也是繁忙的海上要道。

英國超過90%的海外貿易是通過海上運輸完成的，其國內貨運的7%也是通過海運完成的。雖然航運活動引起的污染在整個海洋污染中所占比例較小，但是船舶油污給海洋生態系統造成的損害往往是災難性的且不可逆轉的。英國政府的目標就是通過區域性或國內措施降低航運活動所造成的油污危害，同時保證油污事故發生后英國政府能做出迅速反應，采取適當有效措施，將損失降到最低。

一、英國政府處理油污事故的機構及職能劃分

英國海洋油污染防治政府機構包括環境運輸區域部、國防部、地方政府機關、貿易工業部、農漁糧食部、英國溢油控制協會、溢油污染緊急應變處理計劃及區域性合作組織等。

1．環境運輸區域部

環境運輸區域部成立于1997年6月，合并原有環境部與運輸部兩個部門。該部門的現有主要工作職責包括兩類，第二類職責涵括陸地、海洋及航空運輸業務，也包括協助鐵路及客運、機場、國內外民用航空、海運及港埠經營、導航、航管、海岸巡防、海洋污染、高速公路及主要公路、相關公路監管，監督地方交通部門等。有關海洋污染的職責包括：負責海洋油污染應變處理、指揮及處理作業；負責提供所需的應變處理器材設備；負責檢查及更新國家的相關溢油污染事故緊急應變處理計劃；負責審查相關溢油污染防治設備的購置及規劃事宜；當大型溢油污染事故發生后，若地方政府主管機關與民間團體均無法有效處理，成立聯合應變處理中心，協調、整合及指揮各應變處理單位，有效展開各項溢油應變處理作業；負責購置緊急應變處理作業所需的軟硬件設備、器材或消耗用具等。

2.國防部

除保護領土、領海等國家主權權益，促進國際和平與安全事務外，英國國防部還須協助環境保護部門，負責處理由海軍或國防部所屬其他船舶所引起的溢油污染，甚至是海軍總部所管制水域內溢油污染等。就一般海上溢油污染事故而言，國防部并不直接參與執行污染防治任務，僅向海洋與海岸防衛隊提供賠償評估數據。就海岸線的溢油污染事故而言，國防部可能會對地方政府當局提供處理設備及人員，以有效協助完成清污工作。

3.地方政府機關

地方政府主管官員沒有法定的污染應變處理義務，只是通過海洋與海岸防衛隊支持地方政府進行海岸線清除設備的儲放維護、對于油污染意外事故處理及緊急應變處理計劃提供多樣訓練、講授海岸線清除及攔油鎖布放演練的實地作業規則以及進行訓練演習等。

4.貿易工業部

貿易工業部負責英國石油及天然氣等資源的勘探管理與開發許可，其中涵括發展、生產、監督、運送、油污染預防及沿岸地區環境保護等，配合海洋與海岸防衛隊提供有關海洋污染處理作業方式的建議。

5.農漁糧食部

農漁糧食部是英國政府負責關于農業生產力及收益、糧食及漁業發展的部門，與公共及生態健康密切相關，在海洋環境保護及確定水生生物食物鏈安全方面扮演了極為重要的角色，包括魚類及甲殼類水產品的安全等。

6.英國溢油控制協會

英國溢油控制協會于1981年由若干關心海洋油污染問題的公司組成，代表政府為海洋、陸地溢油污染事故提供必要應急處理設備和服務。該協會不僅為國際海事組織提供專業咨詢服務，還經常協助英國與歐洲聯盟的海事局及環保署進行溢油污染事故的處理。

英國溢油控制協會由英國海洋設備協調委員會管理，會員來自各企業公司的不同部門，在過去十年間處理的溢油污染事故與政府部門處理的溢油污染事故數量不相上下。除了擁有自身組織會員外，協會還發展同海洋與海岸防衛隊、環保署、英國近岸作業協會、英國石油產業協會、蘇格蘭環境保護署、環境資源服務部門及美國溢油控制協會的合作。協會與英國海洋與海岸防衛隊及環境保護部門保持一致的服務效能，與若干主要石油公司、地方政府及應急處理中心保持密切聯系。該協會是現今國際社會公認的有關私人污染控制訓練的權威機構，在建立有關國際標準中提供有力建議，協助英國政府執行《國際油污防備、反應和合作公約》所規定的事務。

二、溢油污染應急處理機制及相互作用

英國溢油污染應變處理計劃分為三個部分：“地理范圍與危險預測”部分旨在建議計劃和策略的實施；“行動與執行”部分旨在建立緊急應變處理作業程序，對溢油污染事故做出迅速評估；“聯絡”部分包含全部相關作業區域地圖、應變處理能力一覽表、支持溢油應變處理作業數據表格。其提供的應變處理計劃內容包括應變處理順序、政府部門間合作、信息搜集與風險評估、敏感性環境風險制圖、策略發展、應變處理計劃的評估、設備與供應以及油污回收與巖石處理，訓練、演習與計劃再評估等九大部分。

（一）應變處理順序

溢油范圍的大小、位置與時間等均是不可預測的，其可能來自原油裝載、非裝載或輸油管的操作以及船舶碰撞或擱淺等情況。溢油事故的環境風險及應變處理等均需視油污范圍的大小等級及處理能力而定，每一等級溢油污染事故的應變處理設備數量及個人訓練等均有所差異。

1、 第一級：小型區域性溢油事故

小型區域性溢油事故屬于船主可自行處理的范圍。在其可控范圍內，在意外發生現場立即出動人員、提供設備。通常該溢油污染意外事故發生在船舶運輸過程中，或發生在碼頭、錨泊處，與貯油槽等燃油系統操作有關。

2、 第二級：中等區域性溢油事故

中等區域性溢油事故溢油范圍較第一級大，通常是發生在港口、海灣或近海水域的船舶意外溢油事故。其處理作業由地方政府負責協調開展，建立溢油處理計劃與應變處理作業，船東也需根據應變能力參與其中。

3、第三級：大規模國家范圍溢油事故

大規模國家范圍溢油事故包括較大的各類海上溢油事故，其等級與范圍均超過第二級。在船主無法立即展開污染應急處理時，由政府扮演主導角色，立即進行溢油污染應急處理作業，保護國家海洋環境。

4、 國際資源

通過大型企業或政府機構建立國際性或國家性的溢油應急處理機構。當第三級溢油事故極可能造成嚴重危害時，需要國際溢油應急處理機構的援助來減輕污染后果。

（二）政府部門間合作

港口溢油污染事故可由港務局牽頭進行應急處理。在重大溢油污染事故中，政府將協助組織相關部門采取綜合污染應急處理措施。針對溢油污染應急處理等級，需要首先界定各部門間的協調關系，隨著溢油污染事故影響范圍的擴大，有關污染應急的指揮也將加強。

政府應根據《國際油污防備、反應和合作公約》的主要精神開展部門間合作，即：其一，制定警戒及預防油污事故的方法；其二，實時、有效地降低每次油污事故造成的損害；其三，應急處理計劃要充分考慮溢出的油品性質，同時要考慮船東的應急能力；其四，加強國家間合作和信息流通；其五，遵循“污染者付費”原則；最后，依據相關國際公約及國際法的規定履行相關義務并支付報酬。

（三）信息搜集與風險評估

當地氣象、油品特性、歷史記錄數據及敏感區域環境特點是決定溢油污染事故風險及危害的重要因素。為發展適當的應變處理作業策略、減輕油污染損害威脅，搜集這些相關信息極為迫切需要。

1、歷史資料

溢油意外事故的歷史資料統計分析有助于確認油污染事故可能發生的時間及地點，在發生溢油事故時，這些資料可以協助決定如何使用相關資源，最大限度地控制油污所造成的危害。

2、油品特性

在溢油意外事故發生時，油品基本特性將決定其后續的物理及化學變化，所以應將該海域內經常運送或生產的油品特性制表列出，明確不同類型的汲油器回收及化油劑的海上使用效能。

3、水流與風

不同油品的擴散作用將使浮油團覆蓋大范圍水域。油膜移動是海水流速及風速等綜合作用的結果，直至油膜非常稀薄后方停止。因此當地的水流與氣象資料有助于應變處理策略的決定，可為油膜漂移趨勢提供預測。潮汐、水流及季風等有關信息，除了從政府部門及一般行政部門獲得外，也可從當地漁民或漁船船員處獲得。

4、海況

海況勢必決定溢油的有害影響，也決定應變處理技術的效能，如惡劣海況會促使浮油分散。在使用機械圍堵或回收均困難的情況下，采用自然或化學等方法時，必須提供有關風、溫度及海面狀況的資料。

5、計算機預測技術

若干組織及公司均在積極研究開發溢油仿真計算機預測技術，可為應變處理決策者及污染應變處理團隊提供預測并解讀溢油路線和處理策略。

（四）敏感環境的風險可視化

敏感環境的風險可視化是緊急應變處理計劃過程中的重要部分，其向應急處理者傳達重要的沿岸資源、指示敏感區域環境信息，包括商業信息、生態及娛樂資源信息，顯示優先保護的區域并確定臨時貯放的場所等。

（五）策略制訂與發展

在確定溢油意外事故的影響范圍后，應考慮可行的應急處理策略，如監測與評估、圍堵與回收、化油劑、海岸線清除及現場燃燒等，這些應急處理策略必須單獨使用，以求適用于不同地點、不同情況及不同時間等。

（六）選擇損害最小的應變處理計劃

應用溢油應急處理技術需要綜合考慮其可能對生態、娛樂及商業活動造成的影響。在取舍過程中，應綜合權衡環境利益、經濟利益與社會利益，并確保損害程度降至最小，該鑒定過程必須以環境利益分析結果為主要參考。在發生爭議沖突時，須慎重考慮遭受損害威脅程度及資源保護的重要性。

（七）處理設備與其供給

污染風險評估分析作業必須搜集應急處理策略中的相關數據，該數據是根據當地對應急處理設備的需求來決定的。

三、英國政府在油污處理問題上的區域性合作

1982年《聯合國海洋法公約》規定“各國為保護與保全海洋環境，而擬定與制訂符合本公約的國際規范、標準及建議的辦法及程序時，應在全球性基礎或區域性的基礎上，直接或通過主管國際組織進行合作，同時考慮到各區域的特點”。《國際油污防備、反應和合作公約》的主要目的是：“促進各國加強油污染防治工作，遇有重大油污染事故時，進行區域或國際性合作，采取快速有效的行動，以減輕或控制油污染所造成的損害”。可見，通過雙邊或多邊協議進行區域性或國際性合作，是預防大型油污染事故的有效方式，是進行海洋環境保護的重要途徑。

目前，英國參與的這類國際合作包括與比利時、丹麥、法國、德國、荷蘭、挪威及瑞典等共同簽署的北海油污染合作處理協議，該協議旨在處理海洋污染事故時進行區域性合作。根據該協議，各締約國間設立了一個技術工作組，審議溢油意外事故情況，進而做出適當的反應，制訂聯合清污作業中的援助程序。

英國與法國在《波恩公約》后共同簽署了英法海事應急處理計劃。在該計劃中，英吉利海峽是英法聯合應變處理區域，其作業項目有污染防治、搜索與救助等。兩國應急處理區域聯合合作機制的建立，有助于兩國及時處理影響兩國海洋環境的溢油污染事故，便利了海峽間信息交流。

英國與挪威的英挪聯合應急處理計劃協議將兩國的防治污染區域由大陸礁石的中間分割線互相延伸五十英里。如同英法聯合海事應急處理計劃一樣，對于會同時影響兩國海洋環境的海上溢油事故，英挪聯合應急計劃協議建立了指揮與協調程序、水道的信息交流與資源支持系統，但是尚未包括搜索與救助活動。歐盟作為促進會員國間對于海洋污染事故處理合作與評估的組織，設有訓練與搜索計劃基金，維持信息的溝通（包括會員國可利用于清除工作的資源清單）并建立專家小組，向有關國家提供海洋污染事故的影響建議。

海上航運業作為古老卻又充滿生機的運輸產業，在為沿海地方經濟注入活力的同時也帶來了嚴重的油污污染問題，破壞了當地生態系統，降低了海洋生態系統的服務價值。英國政府在油污事故處理方面，尤其是對于突發、緊急油污事故的處理機制上，顯示出高效、反應迅速、處理效果理想的特點；在其油污事故應急體系下，政府各部門的權責劃分明確，部門間相互監督有效、執行暢通，其海上油污處理及防治體系值得我國學習和借鑒。