地方政府創新的分權化制度供給模式

張 毅

（對外經濟貿易大學公共管理學院，北京，100029）

地方政府創新的分權化制度供給模式

張 毅

（對外經濟貿易大學公共管理學院，北京，100029）

分權化改革是釋放地方政府與地方治理能量的制度基礎。政治分權和功能性分權從垂直和水平層面分割出了地方政府的創新空間并提供了相應的制度模式。分權化并非萬能靈藥，不適當的分權化制度模式的供給，可能會導致腐敗和地方政府的碎片化，從而威脅到地方政府創新的能力。

分權化 治理 政府創新

1.地方政府創新與分權化

治理的全球化發展帶動了一種新背景取向的戰略（new contex t-app rop riate strategies）[1]。作為一種不同于統治的機制，治理的優勢就在于能夠從作為背景的環境網絡中獲得良治的自主創新源泉。就這一點而言，治理與新公共管理的優勢都在于釋放公共治理過程中潛藏于社會、企業以及政府自身等處的創新能力，而這種創新能力在自上而下的統治模式下以及傳統的公共行政模式下是受到限制而無法釋放的?！皠撔率且粋€民族的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力，也是一個政黨永存生機的源泉”[2]，政府創新則是社會良治和實現政治文明的動力。

一般而言，國內學者都從創新的目標或者內容上來界定和研究政府創新，比如俞可平就指出：“政府創新就是公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創造性改革”[3]。陳家剛認為，政府創新可以是政府為解決本身面臨的社會經濟生活中的具體問題而實行的創新，也可以是政府改變原有制度結構的某些程序性、技術性創新。張成福、毛壽龍等學者也從政府再造或者重塑的角度來探討政府創新的可能形式。

國內學者較少從制度基礎的角度，尤其是分權的角度上來探討地方治理與地方政府創新的問題。分權、治理與創新是三個相互連接的環節。治理的目標是要釋放來自于政府之外的其他實體的力量實現良治，通過類似于市場機制的自治理形式展現多樣化的公共需求，并在有需求的地方提供多樣化的靈活供給。治理事實上是不拘泥于形式的，有需求就有創新，創新是治理得以實現的動力。分權化之于治理和創新的重要性在于，要將創新的行政主體從集權式的權力結構中釋放出來。事實上，分權化與治理幾乎是同時推進的。治理之新背景取向的戰略將直接面對地方公民社會網絡并與之合作的地方政府推向改革的前臺。因而在治理的全球化推廣運動中，分權化改革無疑是釋放地方政府與地方治理能量的關鍵一環。在與非政府類的組織和團體建立合作關系以推動地方治理的同時，地方政府應首先從隸屬于中央政府的權力結構中脫離出來，通過不同程度的分權來發揮其在地方治理中的領導角色，獲得足夠的創新自主性。事實上，人們對治理的理解都強調了政府向非政府組織的職能轉移以及中心化向非中心化過渡的特征，往往忽視了治理的前提在于集權式的行政組織和權力結構要進一步分權化使接近公民社會的地方政府能夠獲得自主性的權力，包括立法、財政或者僅僅是中央政府的一些授權。

同國外對分權化研究的文獻相比，國內文獻無論在數量、深度上都是相當匱乏的。大多數關于分權化的論文，著重于我國的財政分權體制，較少從治理與公共行政的角度上探討其對地方治理的影響，將財政分權看成是廣義的政治性分權中的一個環節，從總體上為地方治理以及地方政府創新提供了制度平臺。

在世界各地的地方治理研究中，分權化（Decentralization）被看成是萬能靈藥，可以釋放地方政府的創新能力。分權化從理論上和邏輯上來說是很具合理性的。從決策的角度來看，政府壟斷決策的缺點在于無法通過類似于市場的機制來顯現全面而真實的集體偏好。分權化通過將政治決策權向當選的地方層次或者更小范圍實體的移交可以使集體偏好得以有效地表達，獲得足夠信息的地方政府[4]。當然這種移交可以加強政府以外的實體的決策權力，促使社會的多中心化。比如K han對印度尼西亞的研究中發現分權化比強化地方的參與更能夠加強地方社會精英的權力和影響力[5]。這種情況的出現恰是因為分權化可以使公共行政應對多元社會需求的能力，其成功有賴于公共、社會和私人部門的參與。

2.分權化的兩個維度：政治性分權與功能性分權

分權化事實上包含了兩個維度，即地方政府在縱向的同中央政府的權力結構中獲得的合法權力空間，同時也包括在獲得這種合法性權力空間的基礎上向社會分散公共服務功能以及決策權的維度。前者理所當然是與地方政府自主性直接相關的，分權化通過更多的授權增加了行政裁量的空間，甚至可以在立法和財政方面擁有自主調動資源的能力。后者是從地方政府與公民社會網絡的角度來界定地方政府調動、指揮和協調社會力量的能力，亦即掌舵而不是劃槳。地方的創新所需要的自主性既取決于地方政府與中央政府之間的權力分配格局，也取決于地方政府在于社會力量合作的過程中所扮演的角色。獲得充分授權的地方自治政府，可能在與公民社會的合作過程中喪失其自主性，碎片化的官僚組織被各種不同的社會實體或者利益集團所俘獲。比如，在對印度的發展型國家的研究中就發現，印度的官僚系統被各種大型家族商業集團所俘獲，使經濟政策總能被管制對象以各種方式規避。

縱向的分權化程度可以稱之為政治和行政結構中的分權程度，水平層面的分權化，即地方政府同社會其他實體之間的分散化程度，也可以稱之為功能性的分權。事實上，地方治理中體現出來的地方主義特征可以從兩個層面來加以界定，即政治地方主義和功能地方主義，前者從縱向的角度揭示了政治結構和權力分配中的地方主義特征；后者則從水平層面刻畫了地方政府在地方治理中與環境網絡、利害相關者以及社會團體的協作中所扮演的角色，這一層面是從功能的角度上，尤其是公共物品供給的方式上來界定地方治理的制度設計的。

政治與行政層面的分權化包括了兩種形式：（1）委托（Delegation），將決策權分配給地方政府；這個層面是指分權化（Decentralization）過程中中央政府權力向地方政府的轉移，以使地方政府能夠有獲得更多制度范圍內的自主權。（2）分權（Devo lution），在國家以下建立政府的財政和立法機構；Delegation和Devo lu tion都具有分權的涵義，但是區別在于分權的方式和程度。委托代理的授權往往是中央政府授權給地方政府，這一權力本身仍舊屬于委托一方。Devo lu tion所具有的分權涵義則更接近于憲政層面的分權。憲政層面的分權包括了一系列在憲法框架下達成的權力分配的契約，這種契約對雙方均具有約束性，不同于行政結構內部的自上而下授權，是可逆的，可收回的。比如，中央政府抑或地方政府的某些權力的分配被憲法框架固定后，原屬于委托方的權力一旦被劃分給代理方，就不再屬于委托方。財政聯邦制下的中央政府與地方政府在公共支出和稅收來源方面的權力劃分就屬于通過制度契約來劃分權力，分權之后的中央政府和地方政府是履約的雙方，而不再具有上下級的統屬關系。我國在1994年的分稅制改革就屬于此類范疇，分稅制改革通過事權與財權的分配完成了中央與地方的財政分權格局。相比財政分權而言，聯邦制下的地方立法機構的設立將進一步使地方政府獲得一定的立法權限，分權程度更高，從而也使地方政府獲得程度更高的自主性。

功能層面的分權化也包括了兩種形式：（1）非中心化（Deconcentration）；在整個邊界內分散決策；這一層面是指中非中心化，更確切的說是指決策權的非中心化，也就是將決策權廣泛授予非政府以外的社會實體以使他們在最廣泛和最深入的復雜社會網絡中能夠反映多元化的社會需求。分散化的服務可以實現分配效率（allocative efficiency），反映服務對象的真實偏好和服務對象的真實出價。由政府來壟斷公共服務是無法真實地探知關于服務對象的偏好信息的，即使要主動了解這些信息，也要付出高昂的成本。所以在這個層面上，分散化和多中心治理強調了社會的自組織可以取代政府成為公共物品的提供者，而在之前，唯有政府是權威性壟斷的公共物品供給方。（2）剝離（D ivestm en t），將政府的計劃和行政責任轉移給私人或者非政府的機構。這一層面的分權，以新公共管理運動中的市場化方案為代表。政府通過簽約外包的方式或者社區治理的方式將部分公共性的職能剝離，轉交給市場中的企業或者社區組織、自愿性組織來完成。

3.地方政府創新的分權化制度供給模式

不同的分權化制度供給模式會給地方政府帶來程度上有差別的自主創新空間。這種空間的描述，正如前面所言，包括垂直層面和水平層面，即政治和行政結構中的分權程度；地方政府同社會其他實體之間的分散化程度，即政治性的分權和功能性的分權，前者從縱向的角度揭示了政治結構和權力分配中的地方主義特征；后者則從水平層面刻畫了地方政府在地方治理中與環境網絡、利害相關者以及社會團體的協作中所扮演的角色，這一層面是從功能的角度上，尤其是公共物品供給的方式上來界定地方治理的制度設計的。

3.1 政治性分權的制度供給

政治和行政結構中的分權化（ P o l i t i c a l Decentralization）衡量的是中央政府與地方政府在權力結構上的關系特征，在這一維度中，中央與地方的權力分配格局對雙方而言是此消彼長的。但是，這種分權化所帶來的地方創新自主性的程度并不是直觀的，需要在事權分配結構、中央控制的程度方面加以詳細考察。就中央與地方之間的事權分配結構來說，中央集權體制下的中央政府可能擁有更高的卻是“虛位”的權力，實際的管理和執行權被分配給地方政府。比如W ade在對南韓的運河灌溉體制研究中發現，解釋被掌控在中央權威的手中，但是其維護功能卻被分配給地方的團體。

是否存在中央的控制機制也是衡量中央與地方的政治性分權的另外一個標準。雖然分權化使地方可能獲得了形式上的權力，但地方政策的實施依然需要中央政府來加以協調，這部分原因可能是由于地方的權威性不足造成的，也可能是涉及到政府間的事務。這使地方在公共服務供給中很難進行自主性的決定和協商，要依賴于中央政府的決定。

以上兩種判斷標準都是需要詳細加以考察的，更直觀的判斷標準是，是否存在對地方政府能力的立法控制，比如對地方稅收的控制從而限制地方自立的能力。如果地方政府要提供更多的地方性公共物品，則意味著更多的公共支出。公共支出來源的限制，包括稅源、稅種以及轉移支付的方式和條件都會使地方政府的自主空間受到擠壓，從而制約了地方政府在地方公共事務中扮演更積極的角色。地方立法也是很重要的一個判斷標準，地方政府創新的自主性很大程度上受制于來自中央層面的立法和司法解釋。地方立法機構的設立將使地方政府和地方社會團體的力量得到加強，地方政府的創新空間和自主性會得到極大的強化。

3.2 功能性分權的制度供給

功能性分權取決于政治性分權所提供的制度環境，相反，即便地方政府獲得了相應的自主性，其在地方治理中所發揮的功能也是有著程度上的差別的。M ouritzen and Svara指出了地方治理制度設計的四維形式，劃分的關鍵在于地方政府的行政組織的干預程度及其與其他行動者的距離。這四種類型包括：強勢市長型（Strong m ayo r）強調行動者的行政執行權和政治角色；協商會議的管理者（council-m anager）則是另外一個極端；集體領導者（co llec tive leader）和委員會領導者（comm ittee leader）處于二者之間。

對于地方政府創新而言，地方政府所扮演的干預角色的強弱以及與其他行動者的關系并不能直接反映出地方政府創新的能力問題。這也即是說，一個充分向社會剝離公共服務供給職能的地方政府可能是更小的政府，但不一定是能力更差的政府。這種水平的分權化本身就是一種地方政府創新，帶來更符合公共需求的良治結果。

地方治理的分權化制度設計要兼顧政治性分權和功能性分權二者之間的關系，而幾乎每一種分權模式都是兩種分權交叉的結果，只是具有程度上的差異。但是，根據我們在前面所強調的，政治性分權是功能性分權的前提條件，或者說國家層面的治理是地方治理得以推進的制度環境。

3.3 地方政府的分權化制度供給模式

地方政府的創新空間是被政治性分權和功能性分權劃分出來的，因而這兩個維度的分權化的制度組合事實上構成了地方政府創新的特定制度模式。在下面的表中，從左到右根據政治性分權中地方政府權力的弱強來衡量垂直的分權制度，大致可以劃分為三種類型，即中央集權型；有限分權型；地方自治型。從上至下根據功能性分權重地方政府的干預程度以及與其他實體的關系遠近，劃分為M ouritzen and Svara所提出的四種模式。

表1 地方政府創新的分權化制度供給模式

表1我們可以初步的判斷，地方政府創新的分權化制度供給存在著12種模式。但是根據政治性分權和功能性分權之間的關系，下表中灰色區域所覆蓋的模式，是值得推敲的。中央集權型體制下的地方政府在地方治理中扮演強勢角色是符合經驗判斷的。我國在改革開放之前所實行的計劃經濟體制下，在政府與社會的關系上，政府是被看成是全能型的計劃者。而在政府內部，也呈現出金字塔型的特征，地方政府并沒有被賦予更多的權力，既沒有政府創新的自主性，也不可能向社會剝離部分職能和責任。在這種中央集權型的計劃體制下，受到中央政府全面控制的地方政府在地方統治中扮演強勢的管理角色。

在功能性分權中，集體領導者、委員會的領導者、協商會議的管理者這些模式中的地方政府的行政干預是愈來愈少的，這與充分向社會力量分權是有關系的。在以上的部分中，我們強調，政治與行政層面的分權是功能性分權的基礎，或者說為地方政府創新自主性提供了制度環境。在中央集權型的政府體制下，地方政府在未得到充分授權的情況下，是無法將公共服務的部分職能和責任轉移給其他實體的，也很難使地方政府能夠對下負責而不是唯上是從。我國目前出現的“懸浮型”政府，就是由于地方政府治理的自主性受到政治性分權的制約（尤其是在財政方面），無法“落地”，在地方公共事務治理中負起責任。

4.結論

分權化是實現良治和地方政府創新的制度基礎，但是制度變遷的過程并非遵循如此簡單的邏輯。分權化可以釋放地方政府的創新能力，提供其在地方治理中與社會力量和環境網絡溝通與合作的權力基礎，但同時也可能會走向另外一個極端。上個世紀90年代以來，拉丁美洲、非洲以及亞洲的分權化運動此起彼伏，這些發展中國家的分權化有著多重的目標：經濟增長、民主發展、機構效率等等。

分權化在世界何地的不同制度背景中的試驗中積累了豐富的素材，這其中不乏教訓與經驗。比如，分權化在法治基礎不健全的地方，可能會加重社會的腐敗和不公。當地方政府將部分功能轉移給社會團體的時候，也意味著原來由政府調動的資源轉移到了社會團體手中。法治下的透明和充分的監督以及對社會團體行為的監管如果未能在分權化的同時得到保障的話，這種分權就有可能導致腐敗。一些學者認為，那些具有權威的地方精英們會掌握分權化以后的政府資源，并運用這些資源去限制政治自由，從而使國家降低回應性和課責性。就我國而言，分權化可能帶來的負面后果是有著警示意義的。要想避免一直以來我國中央與地方之間“一放就亂、一管就死”的循環，就必須認清分權化需要建立相應的問責和監管體系，需要法治和民主的保障。

分權化帶來的另外一種可能的不良后果是瓦解政治共同體的一致性和官僚組織的凝聚力，使決策結構碎片化。進而，分權化帶來的是各行其是的地方主義，政出多門，導致地區之間的公共服務的不均等化并影響社會政策的連續性和一致性。中央集權體制下決策系統的自上而下特征會使社會政策具有持續性。但是，分權化將權力和責任下移，允許地方政府和地方社會團體的自治，使決策權不再壟斷在中央政府手中，而是被地方政府以及地方社會團體所左右。這會形成一種決策的碎片化效應，會使全盤性的社會政策的連續性遭到破壞，進而會瓦解政府的政治合法性和權威性。比如阿根廷和智利在上個世紀90年代中期的財政危機時，軟預算限制允許國家以下的政府將他們的負債轉移給國家，就出現了以上的問題。

來自這種情況的啟示是，分權化的權力分配及其相應的功能和責任的分配要考慮到政治層面上的價值，比如公平。比如Shamal Chow dhury，Futoshi Yam auchi，Reno Dew ina就指出，分權化可能導致富人和窮人可獲得的行政機構的數量不同。在很多國家和地區，分權化使行政機構依賴于地區的資源稟賦，不同資源稟賦的地區會造成機構數量的差別。行政機構的行事風格也受到地方社會實體的影響。對于公共服務而言，分權化不應一味地地方化，基礎性的公共服務供給應由中央政府來完成，而不應該通過分權化全部下交給地方政府。總之，分權化務必在一個成熟的框架下設計和運作，當一部分人從效率、透明、回應性這些中性化的標準來考量分權化和地方治理的時候，不應該忽略分權化的政治后果。地方政府創新不僅需要一種能夠釋放自主創新能力的分權化制度保障，也更需要一種強化而不是瓦解政治合法性和政府權威性的分權化制度安排。

[1]Clemente J.Navarro YáňEZ，Annick Magnier and M.Antonia Ramirez：Local Governance as Government-Business Cooperation in Western Democracies：Analysing Local and Intergovernmental Effects by Multi-Level Comparison，in International Journal of Urban and Regional Research，Volume 32.3 September 2008，p.531-p.547

[2]江澤民同志1995年在全國科學技術大會的講話

[3]俞可平.論政府創新的若干基本問題[J]，文史哲，2005（4），第138-146頁

[4]Bardhan，P.Decentralization of Governance and Development[J]，Journal of Economic Perspectives，2002（4），p.185-p.206

[5]Ito Takeshi，The Dynamics of Local Governance Reform in Decentralizing Indonesia Participatory Planning and Village Empowerment in Bandung[J]，West Java，Asian and African Area Studies，2006（2），p.137-p.183

The Institutional M odels of Decentralization for Local Government Innovation

ZHANG Yi
（School of Public M anagement， University of International Business and Econom ics， Beijing 100029， China）

Decentralization refo rm s cou ld free local governm en t and energy o f local governance. Po litical Decen tralization and functional Decentralization defined and restricted the p lace fo r local government innovation and supp lied corresponding institutional models of Decentralization. Decentralization w as not catholicon； inappropriate institutions w ould lead to corruption and divided local governments into pieces， that w ou ld reduced the innovation ability o f local governance.

Decentralization；Governance；Government innovation

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2008年國家社會科學基金項目《改革三十年中國政治發展的模式研究》，項目批準號08BZZ002。

張毅（1977—），女，對外經濟貿易大學公共管理學院講師，法學博士，研究方向為公共政策與公共管理。