影響我國公共危機事件中政府信息公開效果的因素分析

北京科技大學(xué) 馬永春

影響我國公共危機事件中政府信息公開效果的因素分析

北京科技大學(xué) 馬永春

在公共危機事件中，政府面臨的是在緊急狀態(tài)下的一場公共關(guān)系的處理。要正確處理危機，正確地處理信息公開和保守秘密的關(guān)系，處理保證公民知情權(quán)和維護社會穩(wěn)定的關(guān)系，需要了解危機中的各方，并依此來進行有梯度的信息公開。

一、危機事件中各參與主體分析

在危機事件中，參與的主體包括政府、媒體、利益群體、公眾和NGO組織。

1. 政府

在公共危機事件的處理中，政府處于核心地位。在我國，中央政府享有最高行政權(quán)力，地方政府隸屬中央政府，地方權(quán)力具有中央授權(quán)性。同時地方政府作為一級政府，需要對公眾負責(zé)，具有促進經(jīng)濟社會發(fā)展的職責(zé)。

筆者認為，中央政府與地方政府是委托人與代理人的關(guān)系，根據(jù)公共選擇理論，兩級政府都遵循理性最大化原則，把各自的效用滿足程度作為自己策略選擇的依據(jù)。而中央政府的利益立足于全國的發(fā)展效益的最大化，立足于增強黨和國家的合法性和權(quán)威性，因此在制定政策、采取措施時會有整體的考慮，因而會在一定程度上與地方利益，尤其是地方政府的利益產(chǎn)生沖突。例如，在三鹿奶粉事件中，中央政府希望通過徹查此案而在全國的食品安全問題上有表明立場，進而在國際上改變中國食品的形象。而地方政府由于需要顧及地方經(jīng)濟社會的發(fā)展的最大化，并不愿意擴大這種負面影響，這便出現(xiàn)了地方保護主義。

在公共危機事件出現(xiàn)后，中央政府與地方政府其實是存在很多共同利益的，比如盡快解決問題，平息外界的怒氣和指責(zé)，維持社會穩(wěn)定，恢復(fù)公眾信心等。中央政府沒有掌握地方的實際情況，對于外界的公開相關(guān)信息的要求，心有余而力不足，主要的措施在于向地方政府施壓，并向外界釋放一系列的積極公開信息的信號，以換取社會輿論對中央政府的理解。而更多的矛盾集中在地方政府，一方面，地方政府擁有解決問題的意愿，但另一方面，從地方經(jīng)濟發(fā)展等實際利益出發(fā)，地方政府實際上擁有隱藏部分信息的激勵，這與危機事件處理的要求和中央政府的執(zhí)政意愿是相悖的。

2. 媒體

在危機傳播中，大眾傳媒發(fā)揮著不可替代的作用。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，受眾的認知平衡被打破，出現(xiàn)強烈的信息饑渴，時間越短，信息的報償度越高。近年來大眾傳媒在危機傳播中的地位日益提高，承擔(dān)了危機預(yù)警、危機信息解釋和輿論引導(dǎo)作用。

媒體的種類分為傳統(tǒng)的以報紙廣播電視為主的傳統(tǒng)媒體和以因特網(wǎng)為代表的新興媒體。而這兩種媒體在信息公開中擁有不同的作用。新興媒體具有區(qū)別于傳統(tǒng)媒體的獨特優(yōu)勢，能夠在信息傳播中發(fā)揮重要作用。它空前的強時效性使網(wǎng)絡(luò)成為“第一時間媒體”，海量的信息資源使網(wǎng)絡(luò)媒體成為危機發(fā)生信息傳播的重要力量，從而突破了傳統(tǒng)媒體的篇幅限制。而網(wǎng)絡(luò)媒體以其傳播的交互性在危機事件中發(fā)揮了特殊而重要的作用。

但是媒體也有其自身的限制。官方媒體出于我國長期執(zhí)行的“喉舌論”，會潛意識地對信息做出“過濾”，限制所謂負面信息的報道，從而影響信息的客觀性；同時若危機發(fā)生的根源在于政府的公信力受到動搖，則官方媒體在群眾中的可信度也會大大降低。

3. 利益團體

面對危機，某些利益團體可能是直接相關(guān)者，如三鹿事件中的三鹿公司，也可能是間接相關(guān)者，如SARS中的制藥企業(yè)，又如2004年印度洋海嘯中的旅游業(yè)企業(yè)。作為利益團體，如果直接涉及到危機中，他們往往會掌握一部分政府與社會無法掌握的信息，而這部分的信息的公開，對危機的解決也是至關(guān)重要的。但是這些信息也往往與利益團體的經(jīng)濟效益和企業(yè)形象緊緊聯(lián)系在一起，因此多數(shù)情況下利益團體會千方百計阻撓相關(guān)信息的發(fā)布，甚至向政府施壓。而在當(dāng)前的國際、國內(nèi)政治、經(jīng)濟形勢下，利益團體與政府之間往往存在權(quán)力和利益等方面的千絲萬縷的聯(lián)系。因此，政府要求利益團體公布相關(guān)信息也成為政治力量與經(jīng)濟力量的博弈。

4. 公眾

在公共危機的突發(fā)期，一定范圍內(nèi)的個體或群體是受到影響（包括經(jīng)濟侵害、司法不公、自然災(zāi)害等）最大的，這時此群體的心理很大程度上要受到社會信息的影響，但是由于這些人沒有統(tǒng)一的組織，是一個個分散的個體，所以，在信息上處于弱勢的一端。因而在危機爆發(fā)期，做好信息公開工作十分重要。而在危機的蔓延期，間接相關(guān)者（公眾）受到直接相關(guān)者的影響，開始在一定程度上成為直接相關(guān)者，從而使危機擴散。而這一階段，因為群體的擴大導(dǎo)致群體異質(zhì)性的增加，所以導(dǎo)致新的信息需求更加復(fù)雜。針對直接利益群體和公眾的信息公開，除了保證公民的知情權(quán)外，要更多地從社會心理學(xué)的角度，有梯度、有層次、步驟地開展。既要克服官僚主義的神秘，又要防止不加區(qū)分地全部公開，造成社會動蕩。

涉及公共危機的社會心理學(xué)主要包括歸因、從眾和災(zāi)害反應(yīng)。

①歸因（attribution）

歸因是人類的一種普遍需要，每個人都有一套從其本身經(jīng)驗歸納出來的行為原因與其行為之間的聯(lián)系的看法和觀念。公共危機往往意味著一定數(shù)量的利益相關(guān)者的失敗，在缺乏足夠的社會支持信息的情況下，個人容易非理性地將失敗歸因為政府和社會，從而導(dǎo)致大范圍的仇視心理。

②從眾（conformity）

個人的觀念與行為受到群體的引導(dǎo)或壓力，而向與多數(shù)人保持一致的方向變化。從眾的出現(xiàn)往往伴隨著信息的不對稱。而要消除或者減少從眾現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須充分發(fā)揮政府信息公開的作用。而為了防止政府的錯誤或不合時宜的信息對危機的解決產(chǎn)生負作用，政府的信息公開也必須有梯度、有步驟。

③災(zāi)害反應(yīng)

危機的強烈刺激，會引起人們明顯的心理與行為反應(yīng)，人們分化成為兩種角色，一種是“定向角色”，另一種是“跟隨角色”。前者判斷環(huán)境，進行定向，后者聽從前者的引導(dǎo)，跟隨前者的行動。因此，甄別定向角色和跟隨角色成為危機處理的重要內(nèi)容。

災(zāi)害事件提高了人們對危機再次發(fā)生的主觀判斷，這進一步加劇了不安全感，因而也導(dǎo)致了社會的不穩(wěn)定性。主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，人們相信危機會有可能再次發(fā)生，第二，人們相信剛剛發(fā)生過的事情在相似的條件下會再次發(fā)生。

5. NGO組織

NGO是政府有效的“減壓閥”和“穩(wěn)定器”，還有著不可忽視的精神功能。NGO在中國有兩種：一種是自上而下的NGO，具有較長的歷史和“半官方”的特色；另一種多由民間人士自發(fā)成立。中國NGO主要集中在環(huán)保領(lǐng)域、婦女領(lǐng)域、扶貧領(lǐng)域，如北京的“自然之友”、“地球村”、“綠家園志愿者”，天津的“綠色之友”、江蘇徐州的“綠色之家”等。它們有的擁有廣大的社會動員網(wǎng)絡(luò)，如半官方的NGO，有的擁有專業(yè)技術(shù)設(shè)備，如汽車之友，有的擁有社會認同。

NGO的主要目的是關(guān)心公共事務(wù)，在政府提供公共服務(wù)的同時，NGO也做了重要的補充。在國際社會中，有很多的例子可以說明，NGO足以影響各國政府的決策，例如1999年WTO西雅圖部長級會議、WTO坎昆部長級會議，NGO的影響力從場外延伸到場內(nèi)，WTO當(dāng)中對于各國勞工、環(huán)保、第三世界發(fā)展中國家等等不利的談判，NGO一直在給予干擾和阻止，可以說對世界貢獻良多。就算在一國之內(nèi)，NGO也常常有決定福利、國家法令、政府資源分配等方面的影響力。

國家具有公共性質(zhì)，但是有時候會“政府失靈”，不能反映民意，這時候要由NGO代表公民社會的力量來矯正。當(dāng)今世界很多政府不能完全代表民意，一定要有NGO的參與，才能形成相當(dāng)?shù)臋?quán)威性和合法性。市場也會“市場失靈”，也需要公民社會的力量來進行調(diào)節(jié)。

二、各要素主體在信息公開中的相互關(guān)系

在危機事件中，政府、媒體、利益群體、公眾和NGO組織等參與主體有各自的利益需求，也會在不同的利益需求下產(chǎn)生不同的行為模式。在五方的相互作用中，因為存在地方利益和整體利益、短期利益和長遠利益的存在不同，所以中央政府和地方政府成為矛盾比較集中的焦點。媒體因為公眾參與的不同而分為主流媒體（以傳統(tǒng)的電視、無線廣播等單向傳播受政府控制較多的媒介）和新型媒體（網(wǎng)絡(luò)、手機短信等可互動的無主要權(quán)威存在的媒介）如圖1所示。

圖1 各參與主體在信息公開過程中的博弈圖

在相互博弈的過程中，中央政府從長遠和整體的利益出發(fā)，通常會傾向要求地方危機信息公開，并受到成規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)媒體輿論的影響。

地方政府受當(dāng)?shù)乩鎴F體的影響，更多地看重當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟利益，與利益團體有較多聯(lián)系，同時它直接服務(wù)當(dāng)?shù)馗髦苯永嫒后w，管理當(dāng)?shù)孛襟w，因此他充當(dāng)了利益的協(xié)調(diào)人，是最直接的危機信息的管理中樞。

我國采取的是一黨執(zhí)政，多黨協(xié)商的政治體制，實行中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和議行合一的政治原則，這種政治體制雖然在某種程度上存在權(quán)力集中，缺乏彈性的問題，但在中國目前的社會經(jīng)濟發(fā)展階段下，應(yīng)該說還是比較符合當(dāng)前國情的。政府中絕大部分管理者是黨員，應(yīng)充分利用這種政治優(yōu)勢，規(guī)范各級政府行政行為，協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府的利益關(guān)系。在危機事件的處理中，雖然這種體制有時會造成信息的壟斷和監(jiān)督的缺位，但在處理公共危機事件時，如果能夠充分利用這種政治優(yōu)勢，有效地調(diào)配使用各種資源，會大大提高公共危機事件處理的效率。

政府對媒體的主導(dǎo)作用亦不容忽視。隨著我國各級政府危機管理水平的不斷提高，在遭遇突發(fā)性事件后，態(tài)度由過去的“堵”而逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆琛保J識到了新聞媒體在危機傳播管理中的重要作用。當(dāng)危機爆發(fā)時，公眾和政府對于危機信息的掌握是不對稱的。相關(guān)的政府部門掌握著主要的危機信息，公眾對于危機的了解卻是零散而混亂的，而大眾傳媒是公眾獲得全面危機信息的主要渠道。如果政府的信息不能通過大眾媒體及時向公眾傳達，那么，公眾會尋求非主流的渠道獲得相關(guān)的信息，而政府因為沒有及時提供足夠的信息，將會承擔(dān)道德風(fēng)險，政府的信譽將會受到損害。為了解決危機發(fā)生時的信息不對稱問題，政府必須依靠大眾傳播媒介迅速、適宜地發(fā)布危機的各種信息。一方面，媒體及時向公眾提供政府在危機處理中的對策，解釋政府行為，凸顯政府功能，增進公眾認可政府的信心。另一方面，媒體也可以通過與政府的互動，向政府傳遞了公眾社會目前的心理狀態(tài)，增進政府對民意的敏感度，為政府導(dǎo)航，推動政府的公共行政運作。這樣可以充分保證政府、媒體、公眾三者之間的良性互動，有利于危機的妥善解決。

在現(xiàn)代信息社會中，大眾傳媒在塑造公眾價值觀念、強化公眾意識、反應(yīng)和引導(dǎo)社會輿論等諸多方面發(fā)揮著巨大的作用。媒體的社會傳播通過影響利益團體的形象、知名度、美譽度而影響著利益團體的經(jīng)營和發(fā)展。另外，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)更是使得信息傳播具有驚人的速度和影響范圍，媒體對于利益團體的重要性也達到了前所未有的地步。

從利益團體角度來講，最直接的目標就是經(jīng)濟效益，而在謀求此目標的過程中，往往侵害了直接利益群體的利益。利益團體往往與媒體有較多的經(jīng)濟利益聯(lián)系，如廣告、有償新聞等形式，因此利益團體話語權(quán)要遠遠超出一般公眾，在社會性危機事件的處理中占據(jù)較為主動的地位，也負有更多的責(zé)任。同時，現(xiàn)代社會要求利益團體承擔(dān)社會責(zé)任，樹立良好形象，所以利益團體也不得不接受政府的領(lǐng)導(dǎo)和NGO在輿論方面的監(jiān)督。

主流媒體的主要媒介是電視、廣播、報刊和部分官方的網(wǎng)絡(luò)等，屬于單向傳遞信息的媒體。主流媒體在很大程度上受政府引導(dǎo)，尤其在中國，“喉舌論”影響頗為深遠。因此主流媒體多與政府立場保持一致。另外，由于利益團體也與主流媒體有經(jīng)濟聯(lián)系，因此媒體業(yè)也傾向維護利益團體的利益。

新型媒體，如網(wǎng)絡(luò)中的博客、BBS、電子郵件，手機短信等，往往不受政府權(quán)威影響，也不容易受到主流媒體控制，信息發(fā)布的和成本較低，風(fēng)險也小，因此為公眾提供了一個相互交流、傳遞信息、尋求幫助的平臺。同時，由于它傳遞速度快，在規(guī)模上往往有幾何級數(shù)的增長，容易形成社會輿論壓力，從而引起高級地方政府，甚至中央政府的關(guān)注，從而解決問題。NGO也往往依附于信息社會的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，同時由于他們的中立和親民的立場，更容易受到信任。

國家、市場、公民社會這三者不斷地彼此互相影響。公民社會要求國家的公權(quán)力下放，釋放公眾資源給一般大眾，同時也向要求介入企業(yè)的經(jīng)營，以迫使企業(yè)照顧一般民眾等“利害關(guān)系人”的利益，不再只照顧股東的利益。在危機過程中，NGO的存在使得政府的道德風(fēng)險得以分擔(dān)，企業(yè)的經(jīng)濟理性人的負面作用得以限制。NGO的存在使得信息趨向于對稱，而在我國，在利用NGO的正面作用的同時，必須警惕國外的反華勢力支持的NGO對我國的滲透，在危機中散布謠言，造成破壞。

通過以上分析，我們看到，在危機事件中主要的主體就是地方政府和直接利益群體。地方政府和利益團體可以通過制定政策和控制主流媒體來表達利益，引導(dǎo)輿論，但是直接利益群體的利益表達方式主要集中于新型媒體。中央政府由于接受信息的渠道少，在一定程度上上處于被隔離的狀態(tài)。而將各方有機的聯(lián)合起來的主體便是以直接利益群體的利益為代表的新型媒體，以及價值中立的NGO。

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馬永春（1970— ），北京科技大學(xué)，管莊校區(qū)副院長，講師。主要研究方向：思想政治教育、高校學(xué)生管理。