人大審議的困局與出路

■哲 生 楊先平

人大審議的困局與出路

■哲 生 楊先平

在現實中，人大審議流于形式的問題依舊突出。“以頌代議，阿諛逢迎”、“高談空議，似審非審”、“一議了之，審了白審”等等問題的背后，隱含了多重的現實困局。如何“解困”，應變之道又是什么？

審議的現實弊病

“鑒于國家賠償案件雙方為公民和國家機關，處于不對等地位，建議將主要舉證責任由賠償義務機關承擔。”

“法官的自由裁量與當事人的請求之間存在扯皮空間，建議對精神損害賠償予以細化，進一步明確具體計算標準。”

“決定程序不是公開進行的，缺乏公信力；沒有雙方當事人的意見和辯論，當事人的訴權不能完全保障和實現。”

…………

2009年10月27日，關于修改國家賠償法的決定草案提交十一屆全國人大常委會第十一次會議審議。已經三審的草案，由于各方意見分歧較大，在10月31日下午的全體會議上，決定草案未能交付表決。

近年來，隨著人大工作制度不斷規范和完善，人大代表和人大常委會組成人員素質不斷提高，無論是在人大會議上還是在人大常委會會議上，全國以及各地人大審議的質量在普遍提高，審議所發揮的作用也越來越大。然而，毋庸諱言的是，在現實中，審議流于形式的問題依舊突出。

——以頌代議，阿諛逢迎。“我們開會，前面8分鐘是在歌功頌德，對報告歌功頌德，對自己歌功頌德……”2009年全國人代會上，全國人大代表鐘南山的“炮轟”聲清脆響亮，一語刺中人大審議的陳年頑疾。有人稱，這種審議，與其說是審議，毋寧說是阿諛，把一個神圣殿堂，儼然變成了“個人崇拜”的競技場。

——高談空議，似審非審。審議中不乏有人只侃形勢，不說具體；有的談宏觀頭頭是道，議微觀不入門道；市里審議談省里的，省里審議談國家的，本地審議談外地的。更有一些人，喜歡談本地區、本部門、本企業的工作成績，把審議發言變成了工作匯報和企業廣告。一些代表利用審議發言之機，大講困難，要資金要項目。這些情況導致人代會審議發言隔靴搔癢，不能切中主題，從而影響會議效果。

——預先定調，照本宣科。在人大常委會會議上，人大常委會組成人員個人的審議意見，一般來講，應該是通過集體審議決議和書面綜合的審議意見來體現的。但是，不少審議決議或書面綜合審議意見都是由有關部門事先準備好的。這樣，個人的審議發言，無論你是真知灼見，還是奇談怪論，均與審議決議無關。我認為錯的，決議都肯定了；我認為要修改的，決議都堅持了。這樣的審議，既玩弄了審議者，也愚弄了被審議者。一紙審議意見，只要照本宣科就行，缺乏實質性的博弈和協商。

此外，領導代表發言多，普通代表發言少；謙虛用語多（“學習報告”、“領會精神”、“貫徹要求”），規范用語少（出現法律性和常識性錯誤，顛倒主仆關系）；一議了之，審了白審等等問題，也時常遭人們詬病。

“潛規則”下的多重困局

問題的癥結何在？

2009年11月11日上午，廣州市人大常委會調研組赴市環保局調研。市環保局局長丁紅都、副局長楊柳分別匯報近幾年依法行政的情況后，市人大常委會委員、廣州大學法學院院長鄧成明發言說：“無論如何，環保部門執法要積極，不管執法力量足不足，政府疏于管理，這個責任是不能推卸的。對環境問題，老百姓意見很大。比如汽車尾氣問題，我就聽一些群眾反映……”

聽到這里，丁紅都將手中文件往桌上一放，神情嚴肅地說：“我們反對以個別或部分群眾意見，作為對政府工作的否定。有些情況復雜，可能有些群眾并不了解，不能亂下結論。”

鄧成明對丁紅都的插話感到不滿。他說：“我是作為人大代表來調研，你應該聽我把話說完，就算我作為普通市民，也有權利反映情況。不能因為你是局長，就以權勢壓人，不讓人把話說完。如果這樣，我不說了，我走了。”

“代表PK局長”的新聞迅速躥紅網絡。通過這個事件，我們不難發現，在當前的政治環境下，習慣了“唱贊歌”的政府官員，對代表的“另類言語”有著自然的排斥感。換而言之，面對高高在上、有權有勢的政府官員，代表要想提批評意見，著實需要十足的膽量和勇氣。

一般的工作調研尚且如此，更何況是眾人矚目的人代會。人代會上，“一府兩院”負責人到現場聽取審議意見，本是應當之舉。但是，行則前呼后擁，言則指導照辦，又是迎進送出，又是錄像攝影。有代表直言，如此的排場與其說是來聽取審議意見，不如說是“大駕光臨”。諸多造勢，客觀上導致了官員的與眾不同，營造出一種讓審議者感覺“君臨臣下”的氛圍。因此，在這樣場面上的審議，對一般人來說，說話難，說真話更難，因而審議就容易扭曲和變味。

環境氛圍如此，而有關報告不夠詳細，有關問題諱莫如深，也讓代表們無從下手，難以審議。

“我們審查預算，就有點像是盲人摸象。政府提供的預算方案，原本應該是一頭完整的大象，但事實上政府只是提供了其中的一條腿或是一根尾，只是象身上的一部分。盲人摸到什么就審什么，也不知道它們之間的關系，更不知道象的整個面貌。”在全國人代會上，有人大代表對預算草案的不完整性提出了自己的看法。

當然，人大審議的多重困局，有客觀環境的原因，也有主觀自身的因素。

心存顧慮，怕遭非議。人大審議雖然是法律授權，但是在一部分人的心目中仍然還存在著種種顧慮。有的怕“搞嚴了”，影響與“一府兩院”的關系；有的怕“搞緊了”，束縛了“一府兩院”的手腳；有的擔心“搞硬了”，超越了人大的權限。因此，“點到為止、見好就收”就成了很多人的“明智”選擇。由于人大自己對審議意見的落實督得不緊，查得不硬，就使得審議效果大打折扣。而有的審議者不了解人大審議工作的性質和重要性，把會議的報告當上級文件來學習，只唱贊歌，不敢說不。

此外，搞好人大審議，需要審議者有扎實的準備。對于有些議題，缺少知識的儲備，不進行調查研究，審議時就講不清道理，辨不了是非，講外行話，受監督的部門自然對意見不以為然，不屑一顧。

“解困”，路在何方？

面對審議的多重現實困局，我們應該如何“解困”，應變之道又是什么？

議事公開化是現代民主政治的基本原則，也是民意機關接受公眾監督的基本前提。人大代表、常委會組成人員能不能積極履職、發言會不會“跑題”，在陽光下，將被暴露無遺，充分接受民眾的“檢閱”。

“那天天氣很熱，只要整齊，穿件T恤也未嘗不可，但有委員還是選擇了一件襯衫。下午的聯組會議因為要直播，幾名委員不僅發言稿再三斟酌、推敲，連著裝也特別講究。”2005年7月25日，浙江省人大常委會首次對委員的發言進行了網絡視頻直播。時任省人大常委會委員的魯世杰說，省人大常委會會議是一個嚴肅、重要的會議，委員們都非常認真，但一旦網絡直播，大家在各方面將會更加注意，包括穿著、談吐等細節問題。

細節之變，反映的則是常委會組成人員對權力行使更加審慎。

近些年，各地在推進人大審議工作公開化方面做了不少的努力，但是我們也應當看到，目前通過媒體所公開的人大議事信息，常常不夠完整，常委會組成人員的發言還不能夠全部公開。人大議事內容的公開力度和公開程度與百姓的要求，依然有一定的差距。

前一陣子，河南省十一屆人大常委會以一票之差，未通過對省住房和城鄉建設廳廳長的任命，到底是什么原因沒有通過？一時間，人們議論紛紛。而安徽省霍邱縣的“獎勵門”事件更是讓人摸不著頭腦。2009年7月10日，在縣人大常委會討論通過的前提下，6億元獎勵一個民營企業成為重大決策而出臺；在12天后再次召開的縣人大常委會上，該“重大決策”因被定性為“錯誤決策”而廢止。

人大究竟在做什么，為什么會作出如此的決定？不難想象，如果權力的行使不能徹底向公眾公開，不能接受監督，不用說，審議的質量將受影響，甚至可能會導致少數人大代表和委員出于一己私利而濫用手中的權力。

基于這樣的現實，有專家建議，在時機成熟時，通過電視直播、網上直播，全面、及時地公開人大常委會會議。同時除了涉及國家機密等例外情況，人大常委會的會議發言記錄、議案、資料、決議等，也可以通過人大網等專門網站向社會公示。借助外在的社會力量，來提高人大議事的質量，從而保障人大謹慎地用好手中的權力。

開會議事是民主的基本運作方式，而如何開好會、議好事，莫不需要合理的規則做支撐。從目前的實際情況來看，全國和地方人大很少啟動辯論機制，致使人大議事活動的主要形式是協商討論，審議過程最多是一般的議論表態。學者劉瑜曾在《缺乏辯論的大會是寂寞的》一文中說：“和諧的、團結的會議氣氛固然是件好事，但是假如這種融洽的基礎是對社會矛盾的掩飾或者無視，那就成了‘偽融洽’了……相比把矛盾藏到桌子底下來維持一個桌面上的團結融洽，倒不如把矛盾擺到桌面上來公開討論。”

事實上，在利益多元化的社會背景下，讓代表和委員在審議時的不同意見形成爭論，使得每個人都有權利通過辯論說服其他人接受自己的意志，甚至一直到個體意志變成總體的意志，而不是各自發言一通就了事，這不僅有利于信息的溝通和意見的協調，而且有利于審議質量的提高。

可見，保證議事過程的公正、公平、透明，讓各方參會者在平等的環境下，自由發言，并展開實質性辯論，形成公共理性，將是提高人大審議質量的一條重要路徑，也是人大制度完善和發展的一項重要工程。

此外，審議的前期準備工作、審議議題的選擇、內容的規范等等，對人大審議質量也有一定的影響，這些都需要人大工作者在實踐中不斷探索和改進。

攝影 蔡榮章