“釣魚執(zhí)法”：行政失范的浮標(biāo)

■ 糜曉燕

“釣魚執(zhí)法”：行政失范的浮標(biāo)

■ 糜曉燕

以維護市場為名，行牟取部門利益和個人私利之實，“釣魚執(zhí)法”踐踏的是一個國家的行政道德和公民人格，比非法營運本身更令人痛恨和不齒。

近期，“釣魚執(zhí)法”屢見報端，引起一輪輪熱議，民眾對其褒貶不一。繼上海“孫中界事件”及上海“城管釣魚”事件之后，廣東省深圳市再現(xiàn)“釣魚執(zhí)法”的社保版，又一次將這一執(zhí)法手段推上風(fēng)口浪尖。

公信之殤

在這些事件中，政府的態(tài)度令人玩味。快速回顧上海“釣魚執(zhí)法”事件：2009年10月14日，事件發(fā)生，被“黑車”的河南小伙子孫中界舉起菜刀剁下自己的小指，以示清白；10月20日，浦東新區(qū)政府聲稱執(zhí)法絕無“釣魚”行為；10月26日，同一個區(qū)政府終于向真相屈膝，道歉并承認(rèn)，“孫中界事件”中執(zhí)法人員確實使用了不正當(dāng)手段取證，當(dāng)時的乘客果然是“鉤子”。

眾多評論認(rèn)為，這一事件貌似塵埃落定，但遠(yuǎn)未畫上句號。以公權(quán)力的面目，慫恿和鼓勵的“釣魚”行為，已經(jīng)讓很多人傷痕累累。它掀開的傷口，并不那么輕易能夠愈合。人們不禁反問：如果血性少年孫中界沒有忍痛斷指自證清白，會引得輿論嘩然，并報以密切關(guān)注嗎？浦東會一再為這個才來上海3天、不知輕重的河南小子啟動重新調(diào)查嗎？在上海成為公開秘密多年的“釣魚”式執(zhí)法，會由此走向無奈的終結(jié)嗎？

學(xué)者們直指，一根傷殘的手指，雖然掀開了上海交通執(zhí)法不正當(dāng)取證的黑色帷幕，卻仍然令人心酸：弱勢百姓要討回公道，要自證清白，難道總要付出這樣血淋淋的代價？這根攪動了全國輿論的“鉤子”，還鉤斷了百姓助人為樂的善念，更鉤傷了政府的公信力。

中國政法大學(xué)行政法教授高家偉表示，行政機關(guān)依法行政的目的是為了讓公民和行政機關(guān)都守法，但執(zhí)法機關(guān)在引誘公民違法，這就意味著行政機關(guān)也違法。

根據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室2009年10月26日公布的“2009年第三季度地方應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情能力排行榜”，“釣魚執(zhí)法”成為排行榜上十大“輿情熱點事件”中最有損政府公信力的事件。鳳凰衛(wèi)視著名時事評論員曹景行先生曾為此發(fā)表評論說，政府不能陷害自己的公民。“陷害”二字，觸目驚心——這句話，還可以換一種方式：某些政府部門或官員不能通過陷害自己的公民來陷害政府。

是的，受到嚴(yán)重傷害的，不僅是無辜被誣的公民，更有政府的公信力。在這個城市，河南小伙自殘了手指，浦東新區(qū)政府自殘了公信力。究竟誰受的傷害更大？

利益之惑

北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，在中國很多社會領(lǐng)域，執(zhí)法并不一定單純是為了實現(xiàn)公共利益，在冠冕堂皇的說辭背后，是執(zhí)法利益化。打著公共利益的幌子，受利益驅(qū)動的執(zhí)法制度，催生了“釣魚執(zhí)法”此類的利益鏈條。

在律師郝勁松看來，“釣魚執(zhí)法”背后有著巨大的利益：“龐大的處罰金額支撐起了一個畸形的執(zhí)法平臺，執(zhí)法機關(guān)雇用無業(yè)人員假扮乘客搭車，‘乘客’則負(fù)責(zé)引誘司機收費，并把車引入執(zhí)法人員設(shè)好的埋伏圈。”

“釣魚執(zhí)法”，是為了打擊“黑車”。然而，打擊“黑車”這一合理目的所引申出的獎勵手段卻未必合理。

在上海廣泛流傳的說法是，在20世紀(jì)90年代的打擊“黑車”行動中，由于執(zhí)法部門力量單薄和人手短缺，鼓勵市民舉報“黑車”，舉報一輛“黑車”就獎勵現(xiàn)金500元，于是漸漸形成了職業(yè)舉報人。此后職業(yè)舉報人逐步演化成如今的“釣頭”，他們和執(zhí)法部門之間形成了默契的“合作伙伴”關(guān)系，“釣頭”也能在這些“釣魚”生意中拿到提成。

這些都暗示著我們不愿意面對的真相：行政執(zhí)法機構(gòu)受利益的驅(qū)動，為拿獎勵而采取不正當(dāng)、不規(guī)范的取證手段。同時，行政執(zhí)法的趨利行為演變成制度化。到后來出現(xiàn)職業(yè)舉報人（即所謂的“鉤子”），行政執(zhí)法的趨利行為甚至趨于組織化。

上海有關(guān)部門的情況說明顯示，在查處“黑車”一項上，他們的罰款收入就高達數(shù)千萬。如在《閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊2007—2008年度創(chuàng)建文明單位工作總結(jié)》中就提到，在兩年時間里，該大隊“查處非法營運車輛5000多輛”，“罰沒款達到5000多萬元”，“超額完成市總隊和區(qū)建管局下達的預(yù)定指標(biāo)任務(wù)”。而中共閔行區(qū)委黨務(wù)公開網(wǎng)更是稱贊“執(zhí)法隊伍面對取證難題敢出執(zhí)法新招”。在行政執(zhí)法部門的績效考核中下達罰款指標(biāo)，實際上是社會強勢集團對弱勢群體的一種掠奪。

北京市律師協(xié)會刑法委員會委員戴福律師認(rèn)為，在行政執(zhí)法方式上，世界上并無任何國家允許誘惑執(zhí)法，“行政執(zhí)法不能追求以金錢量化，否則公權(quán)力撈錢太容易了”。

制度之弊

日前，中共中央政治局委員、上海市委書記俞正聲在接受上海主要媒體的聯(lián)合采訪談“釣魚執(zhí)法”事件時認(rèn)為：“它是一種制度性的措施的錯誤，說明我和我們的同志們法治意識淡薄。”

的確，各地一系列的“釣魚執(zhí)法”案件都凸現(xiàn)出政府官員法律意識的淡薄，甚至有“權(quán)大于法”的思想，以至于依法行政很難落到實處。在這種情況下，牟取部門利益、侵害公共利益的不道德行為就難以避免。“釣魚執(zhí)法”的事實，在對執(zhí)法人員的道德素質(zhì)提出深刻質(zhì)疑的同時，也更使我們痛心地意識到這樣一種現(xiàn)實——權(quán)力宰制理性，權(quán)力吞噬公德。

有學(xué)者指出，政府主動出擊，甚至“釣魚執(zhí)法”，那就是政府的手伸得太長，伸到公民的私人領(lǐng)域之中。這必將導(dǎo)致許多本來合情合理的行為被扼殺。

北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，“黑車”屢禁不絕，根源在于壟斷封閉的出租車管理制度。因此，“黑車”的存在是法律制度的產(chǎn)物：社會有需求，獲得許可難。而打擊“黑車”是利益博弈的過程。為了調(diào)動執(zhí)法者打擊“黑車”的積極性，利益激勵機制和指標(biāo)壓力機制共同作用，執(zhí)法力度會時松時緊——如果打擊過嚴(yán)，“黑車”徹底消失，既得利益將再難獲得，甚至交通執(zhí)法單位的地位和重要性亦會受影響，所以打擊總是有限度的，就出現(xiàn)了“放水養(yǎng)魚、定期捕撈”的現(xiàn)象。推而廣之，很多制度安排并沒有考慮多種不同利益的現(xiàn)實需求，這是執(zhí)法經(jīng)常陷入困境的原因。

中國人民大學(xué)法學(xué)教授楊建順認(rèn)為：“依據(jù)國家稅制要求，打‘黑車’有其合理性，但打‘黑車’采取‘以惡治惡’方法不可取，打擊時要將打擊‘黑車’和‘好意搭乘’嚴(yán)格區(qū)別開。”北京大學(xué)法學(xué)院行政法專家姜明安教授認(rèn)為：“為打擊‘黑車’創(chuàng)造這種執(zhí)法方式，付出成本太大，得不償失。”

越來越多的人認(rèn)識到，“黑車”泛濫難治的癥結(jié)還在我國出租車行業(yè)管理體制本身。不少學(xué)者多次呼吁放開出租車行業(yè)準(zhǔn)入制度。據(jù)悉，上海一張出租車運營證的市場價格在30萬—40萬元左右，一輛合法的出租車每個月要繳納數(shù)千元的“管理費”。因此，一方面，政府通過限制出租車市場準(zhǔn)入收取了一次行政費用，從而抬高了出租車市場價格；另一方面，政府通過打擊“黑車”，又收取了一次行政罰款。

不少人士指出，上策的解決辦法是徹底廢除出租車管制條例，這自然就從根本上杜絕了“釣魚執(zhí)法”的可能。如果做不到這一點，那么，也應(yīng)該將其歸入私法領(lǐng)域，奉行不告不理原則。有學(xué)者這樣說：我們倒要看看，“黑車”具體侵犯了誰的什么合法利益？是怎樣侵犯的？如果長期無人去告，那么，管制條例自然也就應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)臋C會廢除了。

將本應(yīng)由私法處置的行為交由公法處置，自然會縱容執(zhí)法人員的貪欲，讓他們主動出擊，竭力把人們并非違法犯罪的行為定義為違法犯罪，并從中尋找牟利的機會。這種局面的惡劣后果已經(jīng)受到了廣泛批評。

有學(xué)者認(rèn)為，行政人員的角色錯位亦是背后的原因之一。與生活在現(xiàn)代社會中的普通人一樣，行政人員在家庭、社區(qū)、單位和社會中承擔(dān)著不同的角色，每一種角色背后都附帶著一系列義務(wù)，同時也夾雜著私人利益和部門利益。其結(jié)果是行政人員總是處于各種角色產(chǎn)生沖突的尷尬之中。上海運管部門“釣魚執(zhí)法”，選擇了以私人利益和部門利益為重的角色，而忽略了以公共利益為重的公共角色。角色選擇的錯誤導(dǎo)致了危害公共利益的不道德行為的產(chǎn)生。同時，公共利益的解釋權(quán)和界定權(quán)均掌握在行政人員手中。公共利益與私人利益、部門利益總是交錯在一起，而對“公共利益”概念界定的模糊不清，則導(dǎo)致了行政人員角色的錯位，最終結(jié)果是政府出現(xiàn)違背公眾利益的失范缺德行為。

改革之迫

2009年10月26日，孫中界獲悉聯(lián)合調(diào)查組的結(jié)論還了自己清白后，情緒激動，當(dāng)場落淚。

2009年11月19日，同樣遭遇“釣魚執(zhí)法”的張暉訴上海市閔行區(qū)城市交通執(zhí)法大隊行政處罰案件在閔行區(qū)法院審結(jié)。法院當(dāng)庭判決原告張暉勝訴，判決閔行區(qū)城市交通執(zhí)法大隊對原告張暉作出的行政處罰行為違法，并承擔(dān)50元訴訟費。在法院門口，張暉與其代理律師郝勁松一起舉起手向圍觀人群致意。

根據(jù)有關(guān)媒體的報道，上海各法院在2008年夏天與上海市交通行政執(zhí)法局等有關(guān)部門共同形成了一個審理出租汽車管理行政案件的內(nèi)部規(guī)定，支持行政機關(guān)的做法。所以，上海市的律師普遍不愿意代理這樣的案子。至2009年10月，幾百個“釣魚執(zhí)法”案件，作為被“釣魚”的司機一方從來就沒有勝訴過。從此前浦東官方的調(diào)查結(jié)果看，孫中界們要討回公道、贏得官司，也一樣幾無勝算。因此，張暉的勝訴無疑具有里程碑的意義。

2009年末，上海市人大常委會主任劉云耕在“依法規(guī)范客運市場秩序”專題會議上提出，整治、取締非法營運絕不手軟；禁止、取締不正當(dāng)?shù)乃^“釣魚”、“倒鉤”行徑絕不手軟。他指出，“釣魚”、“倒鉤”行徑嚴(yán)重干擾了政府部門依法取締非法營運的正當(dāng)執(zhí)法活動，毀損了社會公共道德，影響了政府行政部門的形象，其危害性很大。

劉云耕說，要進一步優(yōu)化公交線路、站點布局，改善偏僻地區(qū)廣大群眾的出行條件；進一步提高交管執(zhí)法隊伍素質(zhì)；同時要教育和警告私家車和單位車主的偶發(fā)貪小行為，充分肯定確是熱心助人者的善舉。市人大常委會要認(rèn)真研究、及時推進地方性法規(guī)修改等工作，為依法制止非法營運活動、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為提供法制保障。

劉云耕發(fā)“硬話”，對不正當(dāng)?shù)乃^“釣魚”、“倒鉤”行徑進行嚴(yán)厲譴責(zé)。網(wǎng)友們聞聽莫不拍手稱快。

行政權(quán)力如何合法運行，長期以來一直都是一個困擾社會發(fā)展的大問題。同時，如何設(shè)計合理的行政制度，也是必須正視的問題。

正如一位學(xué)者所言，警鐘已然敲響，執(zhí)政者怎可再兩豆塞耳，一心掩飾呢？