民主政治的重大跨越

■ 俞曉嫻

民主政治的重大跨越

■ 俞曉嫻

2010年3月14日，近3000名全國人大代表按下表決器，萬眾矚目的選舉法修正案獲得通過。“同票同權”、組織代表候選人與選民見面、確保適量基層代表、規定秘密寫票處、實行監票計票回避……修改后的選舉法亮點頻出，意義深遠。

2010年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第三次會議在北京人民大會堂舉行閉幕會，《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定（草案）》以贊成 2747票，反對 108票，棄權47票獲大會通過。這一刻，標志著我國擴大人民民主，保證人民當家作主，發展社會主義民主政治又向前邁出了歷史性的一步。

新修改的選舉法內容豐富，亮點紛呈，意義深刻，可以形象地概括為“5+X”。其中，“5”為五大亮點，“X”為重要內容。

亮點一平等：取消城鄉差別，實現“同票同權”

新修改的選舉法規定：“全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務委員會根據各省、自治區、直轄市的人口數，按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則，以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進行分配。”全國人大代表叢斌表示，這一修改第一次從制度層面明確取消了城鄉選舉差別，使公民的政治權利更加平等。

1953年的首部選舉法規定，全國人大代表的選舉，各省按每80萬人選代表1人，直轄市和人口在50萬以上的省轄市按每10萬人選代表1人。自1979年對選舉法重新修訂后，我國又四次修改選舉法，并于1995年將全國和省、自治區農村與城市每一代表所代表的人口數比例確定為4比1。此次修改選舉法，規定實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。從1953年的8比1，到1995年的4比1，再到現在的1比1，實現了選舉法的平等性原則，符合城鄉發展的新變化和新要求。

實現城鄉“同票同權”包含兩層意思，一是一人一票；二是同票同權、同票同值，每一票所含的權利分量、價值一樣。這一修改有利于調整人大代表的構成，反映多種利益需求，擴大公民的政治參與，為人大制度作用的發揮提供主體條件。

在將近60年的艱難實踐后，實現“城鄉公民相同比例選舉人大代表”，在中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍看來具有“政治上的象征意義”，意味著“農民在這個國家有地位、有同等的話語權”。

中國人民大學法學院院長韓大元指出，在保障人人平等的基礎上，此次修改還體現了地區平等和民族平等，即各行政區域無論人口多少都應有相同的基本名額數，人口再少的民族也要有一名代表，以保障各地方、各民族的利益在國家權力機關中得到體現。“三者是相互密切聯系的統一體，要綜合地分析，不能相互割裂開來。”

亮點二透明：增強候選“透明度”，保障選民知情權

新修改的選舉法規定：“選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。”

修改前的選舉法，對于介紹代表候選人，僅規定：“選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題。”然而，“可以”只是賦予了選舉委員會權力，在執行過程中彈性空間大。如在以往的實踐中，是否組織代表候選人與選民見面，由選舉委員會自行決定，而選舉委員會基本上不組織這樣的見面。選民對于代表候選人的情況，往往只是選舉委員會的書面介紹，如政治面貌、學歷情況等等，選民基本上不能與代表候選人見面，了解代表候選人的情況，而代表候選人也沒有機會來向選民宣傳自己的主張，贏得選民的支持。這大大影響到選民參加選舉的積極性。韓大元指出：“有些選民對我們的選舉有些意見，很重要的一個理由就是說我們不認識這個候選人……要尊重選民的意愿，要讓選民跟候選人見面，充分了解以后再行使投票權。”

而修改后規定的“應當”，則進一步明確了選民的權利，選民要求見面，選舉委員會就必須安排，使選民與候選人的見面形式具有一定實效性。全國人大代表陳家寶說，原來的“可以”在執行過程中彈性空間大，改為“應當”，增加了對這一規定的剛性約束。

同時，新修改的選舉法還規定：接受推薦的代表候選人應當向選舉委員會或者大會主席團如實提供個人身份、簡歷等基本情況。提供的基本情況不實的，選舉委員會或者大會主席團應當向選民或者代表通報。正式代表候選人名單及代表候選人的基本情況應當在選舉日的七日以前公布。這些規定便于選民有時間深入了解候選人，對候選人履行職責的能力作出自己的判斷。

亮點三廣泛：確保適量基層代表，解決“官民比例”失衡

新修改的選舉法規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表；應當有適當數量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。”這一修改進一步強調了人大代表的廣泛性和普遍性。

近幾屆全國人大代表構成中，工人和農民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線的工人、農民代表人數偏少。韓大元說：“選舉法的這一修改從制度上保證一線的工人、農民的代表比例，其目的是擴大人民代表大會制度的民主基礎，擴大群眾參與國家政治生活的途徑。”

北京行政學院教授袁達毅表示，這樣規定有利于在國家、地方和基層重大事務決策過程中，更充分地聽取來自基層的意見和要求，更好地反映基層群眾的利益訴求。

全國人大代表章治安說：“應該保證一線生產、科研的工人、農民、知識分子代表的比例，不必擔心基層代表文化水平不高影響履職。人大代表素質的高低，不取決于學歷、榮譽和社會地位，而是要看是否了解實情，是否講真話、講實話，真正反映人民的合理利益訴求，代表人民的利益，能否提出治理國家事務的真知灼見。”

亮點四規范：完善投票“細節”，保護選民意愿

新修改的選舉法規定：“選舉時應當設有秘密寫票處。”

投票是選舉過程的關鍵環節。雖然原來的選舉法規定了無記名投票制度，但在選舉實踐中，無記名投票并不能完全保證秘密選舉。“這一修改將更有效地保證選民自由地表達自己的意志，排除外界的不當干預，選擇自己滿意的候選人，更好地保持選舉的公正性與純潔性。”韓大元說，“設立秘密寫票處的一個好處是防止賄選。”他認為，在熟人社會中防止賄選最有效的手段是落實秘密投票。假如賄選者不能監督得到好處的人真正投自己的票，投票者就可能“陽奉陰違”，賄選者就不免“竹籃打水一場空”，這樣一來，賄選的動機就會得到有效的抑制。

據了解，以往我國許多地方選舉人大代表時，也嘗試過設立秘密寫票處，但此次不同，法律對此作出剛性規定，就意味著設立秘密寫票處，不再是可設可不設，而是應當設立。全國人大代表趙合說：“這一條款是對選民自由表達意愿的重要保障。”

同時，新修改的選舉法還進一步規范投票站的設立和選舉大會的召開，并加強對流動票箱的管理。“選舉委員會應當根據各選區選民分布狀況，按照方便選民投票的原則設立投票站，進行選舉。選民居住比較集中的，可以召開選舉大會，進行選舉；因患有疾病等原因行動不便或者居住分散并且交通不便的選民，可以在流動票箱投票。”

亮點五公正：實行監票計票回避，保證代表履職效果

新修改的選舉法增加規定：“代表候選人的近親屬不得擔任監票人、計票人。”有關專家表示，在選舉工作中監票人、計票人實行回避，有利于保障選舉結果的公正可信。

同時，法律規定，“公民不得同時擔任兩個以上無隸屬關系的行政區域的人民代表大會代表。”“身兼兩地人大代表”的情形，違背了選舉法所規定的公民選舉權平等的精神，不利于人大代表履行職責，不利于人大代表切實代表一個選區選民的利益和意志。

除了以上五大亮點外，新修改的選舉法還增加了幾項有針對性的條款。

——針對基層選舉工作中出現的違反法定程序，妨礙選民和代表自由行使選舉權的情況，新增規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的選舉，應當嚴格依照法定程序進行，并接受監督。任何組織或者個人都不得以任何方式干預選民或者代表自由行使選舉權。”

——針對以暴力、威脅、賄賂等手段破壞選舉的行為，新增規定：“主持選舉的機構發現有破壞選舉的行為或者收到對破壞選舉行為的舉報，應當及時依法調查處理；需要追究法律責任的，及時移送有關機關予以處理。”

——針對原有法律沒有明確代表提出辭職后，由誰接受辭職，按照什么樣的程序接受辭職，新增規定：對于間接選舉的人大代表，常委會接受辭職，須經常委會組成人員的過半數通過。接受辭職的決議，須報送上一級人大常委會備案、公告。對于縣級人大代表和鄉級人大代表，縣級人大常委會和鄉級人大可以分別接受辭職。

此外，鑒于選舉委員會在直接選舉中的重要作用，新修改的選舉法還對選舉機構進行了完善和補充，增設“選舉機構”專章，對選舉委員會的產生、回避、職責和工作要求等分別作出具體規定。由于部分地方進行大規模的鄉鎮合并，導致鄉鎮人口增多，鄉鎮代表名額上限偏低，新修改的選舉法將鄉鎮人大代表總名額的上限由130名提高到160名，以順應我國社會城鎮化進程的現實。

半個多世紀以來，選舉法歷經5次修改。“選舉制度的變遷反映了30年來民主的發展”，蔡定劍教授這樣評價。

攝影 蔡榮章