試論我國農村土地征用制度

陳永剛 徐 巍

[關鍵詞]土地征用;征用補償;完善途徑

一、土地征用

土地征用是指國家基于特殊情形而使用他人的土地且給予合理的補償,待使用完畢后,仍將土地歸還所有人或使用人。土地的征用的對象為土地使用權。

1.土地征用的程序

用地單位要得到被征土地的使用權,須按國家規定的合法程序進行。根據我國《土地管理法》及其《實施條例》的有關規定,征用土地一般要履行以下程序:(1)申請;(2)選址;(3)商定補償安置方案;(4)劃撥建設用地;(5)核發國有土地使用證。

2.征地批準權限

對征用集體土地,《土地管理法》規定了嚴格的批準權限。根據《土地管理法》第25條及其《實施條例》第21條的規定(略)。

二、征用補償

根據《中華人民共和國土地管理法》第47條(略)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條(略),在農村土地征收中確立公平補償對于保護農民權益、規范政府行為、優化資源配置、維護社會穩定等具有重要意義。落實公平補償應做到重塑以市場價格為基礎的完全補償原則,逐步擴大農地征收的補償范圍、合理拓展農地征收的補償方式、完善征地補償的程序與救濟途徑。

1.公平補償的導入與意義

我國關于土地征收補償的條款最早見于1944年頒布的《陜甘寧邊區地權條例》中,之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區土地改革條例》、1962年的《農村人民公社工作條例修正草案》、1982年的《國家建設征用土地條例》都對土地征收補償的問題做了或多或少的規定,2001年國土資源部頒布的《征用土地公告辦法》中對征收土地的補償程序問題做了相應的規定。目前有關土地征收補償制度的規定主要集中在2004年修訂后《土地管理法》第47條。根據該條的規定,相較于農民因征地所遭受的全部損失而言,是一種不完全補償。這種不完全的補償制度對于農民而言極具不公平:(1)以產值數倍法的方法測算農民的損失未能全面體現土地的實際價值,漠視了土地對于農民而言所具有的歸依和發展功能。(2)單一的金錢補償方式限制了農民的補償選擇空間,難以保障失地農民的生活水平不下降。(3)對因征地造成的間接損失不予補償難以實現對農民的充分救濟,亦會增加農民今后的生產生活負擔。(4)補償標準制定的高度行政化剝奪了失地農民的公平參與權,同時加劇了征地違法腐敗案件的發生。(5)補償糾紛救濟機制的缺位、不到位有礙于農民權益的有效保護,也影響到征地工作的順利開展。

2.公平補償的路徑設想

(1)逐步擴大農地征收的補償范圍

與世界上一些發達國家和地區的征收補償范圍相比,我國目前的征地補償僅限于與被征收客體直接相關的經濟損失,并沒有涉及到由征地行為造成的其他諸如殘余地等間接相關損失。目前各國對于征地造成的損害進行賠償,從范圍上看至少有三項內容是不可或缺的:土地及其地上建筑物、附著物和構筑物的補償;因征收造成的困難補償;因征地活動引起的其他補償,如殘余地補償、相鄰土地損害補償等。

(2)合理拓展農地征收的補償方式

征收補償的方式是指在征收補償的過程中國家對遭受損失的農民進行補救所采取的各種形式。正確適用補償的方式對彌補受害人的損失具有重要意義。征收補償有直接補償和間接補償兩種方式。直接補償是指以金錢或實物的方式直接彌補受害人所遭受的損失,如支付補償金。間接補償是通過授予某種權利或利益,間接彌補受害人所受的損失。我國目前主要采取的是生活導向性的金錢補償方式,除了原來的金錢補償方式外,可以考慮增加以下幾種補償方式并在立法層面作出進一步具體的規定。

(3)完善征地補償的程序與救濟途徑

完善的的補償程序與救濟機制是農民獲得公平補償的重要保證。從各國的立法例來看,一般都針對國家征收權行使的不同階段設置相應的救濟途徑,征收補償的程序和救濟途徑并非涇渭分明。具體到我國,盡管《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證規定》對征收補償的程序做了相應的規定,但是在實踐中還是存在一些問題,有鑒于此,我們必須進一步完善征地補償的程序、強化對農民補償糾紛的救濟。

3.完善途徑

(1)規范土地征用程序,加強民主監督,明確補償標準

在征用過程中,應該嚴格按程序辦事,發揮村民的民主監督作用,避免土地資源的浪費,促進土地資源的優化配置,維護農村集體和廣大農民的合法權益。

(2)設村民代表會議

設村民代表會議行使集體土地所有權,以解決集體所有權主體虛位化的問題。

(3)嚴格界定“公共利益”

在法律中應明確具體全面地列舉出“公共利益”,同時規定列舉之外的土地征用必須由國務院批準。嚴格區分公共利益目的的用地和私人利益目的的用地。

(4)允許集體土地進入一級市場

農地征用制度應該符合法制化要求,堅持實施可持續發展戰略,努力探索與我國城市化發展步伐相適應的農地征用制度,更好地促進社會的和諧發展,將集體所有的土地與國有土地的所有權平等保護,適當開放土地一級市場,讓政府成為這一市場上起監督作用的中介者,這是一個建立在尊重歷史和承認現實的基礎上的制度創新。

(5)探索新的補償方式

政府在工商、稅務等方面,可以出臺相應的優惠政策,鼓勵失地農民興辦城鄉第三產業和自主創業,多形式開展就業和教育培訓,提高失地農民的勞動技能和再就業能力。允許農民以土地使用權入股、租賃等方式參與經營性項目的合作開發或自行開發經營,讓被征地農民能長期分享土地的增值收益。在征地時按照一定面積比例留土地給集體使用,由村集體用這部分土地發展二、三產業安置被征地農民,可以更好地解決農民的后顧之憂,有利于維護農村穩定。

(6)加大對征用過程中出現的違法行為的打擊力度

基于經濟的快速發展和城市化進程的加快的需要,大量農村土地被征用將不可避免。但由于征用制度不健全,在土地征用過程中尚有諸多問題亟待解決。只有進一步改革和完善農村土地征用制度,允許農村集體土地在一定條件下進入一級市場流通,規范征用程序,提高補償金,并使安置方式多元化,才能更好的維護農村集體組織和農民的合法權益,促進農村經濟朝著更健康的方向發展。

□(編輯/穆楊)