談對建設工程代建制與工程總承包模式的認識

唐紅英

1 代建制模式

工程代建制的提出,是為適應我國經濟體制改革的深入和建筑業專業化、高級化發展的需要。現在所推行的代建制是將項目建設與項目使用人分離,由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目招投標勘察、設計、施工、監理等建設全過程進行組織管理,項目竣工后交付使用人的項目建設管理行為。在管理承包的方式下,項目的合同體系將調整為以管理承包方為中心的體系,即全部的設計與施工合同約定均將由承包項目管理目標的管理咨詢單位與對方簽署,以與承包的法律責任體系相一致。在這方面,突出的例子是近年來由各級政府投資主管部門主導的非經營工程建設項目的代建制。

實行代建制,通過代建合同,選擇有經驗的專業隊伍,依靠專業人士,實行社會化管理,做到了投資、建設、管理、運營“四分開”,建立了投資責任約束機制,方便監督管理,提高項目實施情況的透明度,規范了投資建設程序;通過市場化運作,確立了投資者和建設者間的相互關系,有效地加強了政府對投資項目的管理,提高建設工程項目管理水平,降低管理成本,提高投資效益;同時可以使相關部門單位免去組織管理工程項目實施的具體事務,解決外行業主、分散管理、重復設置機構等問題,體現了專業化的現代生產發展的規律要求,有利于推進政府部門職能轉變,深化政府機構改革。

目前,有關部門及部分省市已陸續制定相關辦法,如財政部的(財建[2004]300號文)、北京市出臺了《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法(試行)》、浙江省財政廳(浙財建字[2004]14號文)等,都對代建實施范圍、各方職責、實施程序及監督管理、取費標準等進行了規定。雖代建制的市場化程度有待于進一步提高,代建制單位真正實現企業化還有很長的路要走,但各地正有序推進代建制實施,我國大多數地方采用的代建制模式是指針對政府投資超過一定比例的項目。由政府投資主管部門(一般為發改委)組織,采用招標和委托的方式確定代建單位。代建單位控制項目投資額度,保證項目工期及質量為建設目標,在投資人、使用單位、財政、審計、監管部門的監督下負責項目的建設實施,竣工驗收后移交給使用單位。代建制的實施一般采用合同管理方式,要求代建單位在難以達成建設目標時承擔相應經濟責任。

2 工程總承包模式

工程總承包的提出起源于基本建設管理體制改革,1984年國務院頒發國發[1984]123號關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定中就提出建立工程總承包企業的設想;1997年,我國頒布的《建筑法》明確提倡對建筑工程進行總承包,確立了工程總承包的法律地位;2003年2月13日,建設部發出建市[2003]30號關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見(以下稱指導意見),明確了工程總承包的基本概念,開始在全國范圍內全面推廣工程總承包。工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委托、按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行、竣工時實施全過程或若干階段的承包。其中:“交鑰匙”總承包即設計→采購→施工總承包,簡稱“EPC”,要求總承包商按照約定完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作合理交叉與緊密配合,并對質量、安全、工期、造價全面負責,承包商在試運行階段還需要承擔技術服務。工程總承包的主要意義在于通過設計與施工過程的組織集成,促進設計與施工的緊密結合,克服了由于設計施工分離導致的投資增加和工期延長等弊病;對于勘察、設計、施工企業調整經營結構,加快與國際工程承包和管理接軌,適應社會主義市場經濟和加入WTO后新形勢具有決定作用。業主基本不參與,總承包商即在“交鑰匙”時,提供一個配套完整、可以運行的設施。該合同適用于在交鑰匙的基礎上進行的工廠或其他類型的開發項目的實施。

3 工程項目實施的一般程序

項目前期:項目提出→項目建議書(可研)→申報審批立項。

項目實施期:初步設計→審批→施工圖設計→施工建設→試運行→竣工投用。

項目后期:后評價。

由項目實施程序可知,項目實施全過程分三個時期。在每個時期都貫穿著項目的管理,如何在后期評估達到項目提出的所列的功能、指標,項目運行管理起著非常重要的作用。項目實施效果好,也就是投資主體想要的最終結果。那么用什么樣的模式實施項目的建設和管理成為不同類型項目建設成功的關鍵。

4 兩種模式適用的項目類型

代建制適用于政府投資建設項目,一般是指公益性建設項目,主要包括:1)黨政工團、人大政協、公檢法司、人民團體相關的辦公業務用房及培訓教育中心等;2)科教文衛體、民政及社會福利等社會事業項目;3)看守所、勞教所、監獄、消防設施、審判用房、技術偵察用房等政法設施;4)環境保護、市政道路、水利設施、風沙治理等公用事業項目;5)其他公用事業項目。

工程總承包項目適用于經國家政府批準立項,企業或經營實體自身投資的項目。

一般包括:1)企業自身發展的改擴建、新建項目;2)企業新產品發展配套的設施改造項目;3)企業擴大生產規模、增設生產設施項目;4)企業實現環保改善、循環經濟的項目;5)企業自建的生活、福利設施。

5 工程代建制與工程總承包之間的區別和關系

我們以上海市重大項目“大連路越江隧道工程”為例來說明工程代建制與工程總承包之間的區別和關系。該項目由上海隧道工程股份公司和上海市建設工程管理有限公司投資,委托上海市建設工程管理有限公司和上海市建通工程建設(咨詢監理)有限公司為代建方組成項目管理部實施項目管理,由上海隧道工程股份公司進行設計—施工總承包(DB模式)實施完成。即一個工程由不同責任主體實施了代建管理與總承包,該工程通過代建制項目管理,把工程建設明確為管理方(代建方)與實施方(DB總承包方),二者之間的關系是嚴謹而精簡的。由此可見,工程代建制與工程總承包之間存在以下區別:1)身份不同。代建制參照了國際上業主方項目管理的先進方式,即代建單位受業主委托承擔業主方的項目管理任務,代建單位的性質屬項目管理(咨詢)企業的性質,是通常所稱的“代甲方”。工程總承包是國際通行的建設項目承包方式,即工程總承包商從業主處承包工程的勘察、設計、施工、試運行等綜合性任務,工程總承包單位性質是承包商,就是通常所稱的乙方。2)工作性質不同。代建制的工作性質為工程項目管理,所提供的這類服務屬于工程顧問(咨詢),其管理類型屬業主方的項目管理,須對承包方工作實施監督管理。工程總承包方的工作性質為工程承包,其對承包的階段任務進行管理,管理類型屬總承包方的項目管理,其工作必須服從業主方的監督管理。3)要求、風險不同。代建制對代建單位的資金要求較低,但技術和管理要求與總承包相比更偏重,建設過程的資金運用對業主全部透明。代建單位收取的只是代理費、咨詢費、從節約的投資中提成,只承擔相應的管理、咨詢風險,不承擔具體的工程風險。如經濟上只承擔投資控制的責任(控制投資在概算內,否則按超額的一定比例承擔賠款及相應違約責任)。

工程總承包要求總承包單位資金力量雄厚,技術和協調能力強,工程建設實施對業主的透明度較小。工程總承包單位收取的是工程款,其經濟上承擔工程的收益和風險較大。比如因總承包單位對工程的單價進行包干,承擔因材料設備漲價引起的差價風險,獲得材料設備漲價的差價收益。

由以上的投資主體的不同,項目性質的不同,要求、風險不同,可以明顯看出,“代建制”與“交鑰匙”總承包方式是不同的,代建制是對建設管理費用的承包,代建單位具有項目建設的法人地位,擁有法人權利,包括在業主監督下對建設資金的支配權,同時承擔相應的責任,包括投資保值責任等。而總承包是對工程造價的整體承包,總承包商不具備項目法人地位,從而無法行使全部權利并承擔相應責任,因而,項目使用單位無法從項目中超脫出來。

綜上所述,“代建制”與“交鑰匙”總承包方式是不同的,不能混為一談。代建制是對建設管理費用的承包,而總承包是對工程造價的整體承包。

兩種模式適應于不同的項目類型,項目代建制在我國作為工程建設管理改革的新起點,從全國各地市政府投資項目實行代建制來看,已經經歷了起步探索階段,正在不斷完善,工程總承包制已經推行采用較多,也需要不斷地探索,規范各種約定,借鑒國際上的一些模式,具有總承包資質的單位應注重國際化的發展。

[1]趙福明.淺談工程總包模式下的項目管理[J].山西建筑,2009,35(16):215-217.