青島市城陽區降低水行政執法成本的探索

呂宇強，遲志濤

（青島市城陽區水利局，山東 青島 266109)

1 防治結合與以防為主執法理念的提出

城陽區是1994年青島區劃設立的新區，受氣候和地形影響，城陽區的水利工程主要以水庫塘壩和獨流入海諸小河系為主，境內有中小型水庫15座，主要河流6條。

城陽區水政執法隊伍的建設經歷了三個階段：水政科、廣義的水政監察大隊、專業的水政監察大隊。1994年城陽區設立水政科（行政編制）為專門的水行政執法科室，其主要職責是歸口負責水政執法監督、調解水事糾紛、查處水事違法案件、行政復議、行政應訴和管理水政監察員等；1997年在城陽區水利局加掛城陽區水政監察大隊的牌子，建立了一支40人的水政監察大隊，在局機關各科室、各街道都設有水政監察員，在行政村中設立水政聯絡員，形成了最初的區、街道、村三級配套的水利執法網絡；2005年5月31日經城陽區委、區政府批準成立城陽區水政監察大隊，編制10人，為正科級全額事業單位，城陽水行政執法有了專門的隊伍。

城陽區水政執法理念的美化是從2006年青島市查處一起非法采砂案件引起的，當事人楊某在大沽河使用大型采砂機具進行非法采砂活動，經兩級水政執法部門的努力，對其依法進行了查處。該案件在當時引起了極大地社會反響。城陽區水利局在充分學習水利綜合執法的經驗基礎上，發現雖然該案件依法進行了處置，水行政執法部門正確履行了職責，但是水行政執法的成本太高。局黨委領導班子在經過深入調研基礎上，提出城陽區水行政執法要搞防治結合、以防為主的預防性執法，即在宣傳、監控上下功夫，將執法關口前移，做到水事違法行為的早發現、早處置，減小違法危害、降低執法成本。

2 城陽區水行政執法實踐

為達到防治結合、預防為主，預防性執法的目的，從2006年開始，城陽區水利局著手建立覆蓋全區的水政監察網絡。

2.1 強化水行政執法主體地位

進一步強化區水利局的執法主體地位，加強水政監察隊伍建設，提高應對和解決復雜問題的能力，打造一支作風硬、素質高、能力強、處事公、反應迅速的水利執法隊伍。

2.2 成立水利治安辦公室

為進一步加強水利治安保衛工作，加大水事治安案件的查處力度，與區公安分局協商聯合成立了“城陽區水利治安辦公室”，辦公地點設在水利局，人員由區水利局和區公安分局各出4名同志組成，其中區公安分局安排2名干警長駐，其主要職責是配合集中執法行動。

2.3 建立水政聯系人制度

水政聯系人主要負責水法規的日常宣傳工作、水事設施的安全巡查工作，協助區水利局做好水事糾紛和水事案件的調查取證處理工作，對區水利局水政執法人員的工作進行監督。

2.4 建立水庫河道等水利工程專職管護員制度

實現了水事違法行為的無縫隙監控，從根本上保證后果嚴重的違法行為不發生、后果輕微的早制止，切實保護好水利建設成果。2008年，該區在全市率先建立起了水庫河道等水利工程專職管護員制度。根據水利工程專職管護制度，在全區14座小型水庫和78公里河道上選聘了92名水利工程專職管護員負責水利工程的巡查、維護、保潔和水情工情監測；區財政設立了專項管護資金，主要用于管護員工資和工程日常管理維護費。具體標準按每座小型水庫每年1萬元、河道每公里堤防每年1萬元進行補助，全區每年補助92萬元，其他不足部分由各街道自籌解決。

到2008年，全區構建了以水政監察大隊、水利治安辦公室、水政聯系人和水利工程專職管護員為主的水利綜合執法網格化監控體系，把宣傳、引導和制止工作穿于水利綜合執法工作中。自2007年至今，全區水事糾紛、水利違法案件立案率為零，和諧有序的水事管理秩序已經建立，防治結合、以防為主，預防性執法成效顯著。

3 降低執法成本探討

通過近年來的水利執法實踐，在降低執法成本、提高執法效率和執法效果上認識更加深刻。防治結合、預防為主，預防性執法不僅僅直接降低了執法成本，而且在行政管理成本、社會資源、政府公信力等方面產生了積極的影響。

3.1 直接執法成本降低

在預防上做工作，就是指在水事違法行為尚未形成較大危害時進行處置。這樣無論是執法過程中的取證、鑒證，還是執畢后的恢復、保護，成本都會小得多。以2004年該區發生的一起房地產開發商非法侵占灌區案為例，由于發現及時，在開發商只毀壞3米的時候就被水政執法人員制止，整個案件從發現到執畢，處理過程不超過1周。同時，由于工作有效、違法后果較輕，當事人比較配合執法人員的工作，大大降低了直接執法成本。

3.2 行政管理成本降低

水行政執法是對水事秩序進行的行政管理。預防性執法和事后執法最大的不同就是體現在行政管理資源的占用上。眾所周知，常規性工作會降低行政管理資源的浪費，而應急性工作會極大地造成行政管理資源的浪費。預防性執法最重要的做法就是加強常規性的執法監控，避免在出現嚴重違法后果后進行查處。以上述楊某違法采砂案為例，該案件的查處，由兩級水行政執法部門耗時3個月完成了查處，然后又歷時兩年進行行政訴訟（一審、二審）和申請強制執行。行政管理資源的占用和浪費可見一斑。

3.3 社會資源浪費降低

在案件查處過程中，很多當事人都表示出了這層意思：“如果早知道這是違法，就不會這樣做了。”這句話體現出預防性執法和事后查處的最大不同，就是執法對當事人的影響上。依照水法規的一般違法處罰規定，“責令停止違法行為、限期恢復原狀、沒收其違法所得，并處罰金”，如果是在違法行為的初始階段進行處置，既可降低違法危害，又能降低對當事人的處罰幅度，減少不必要的社會資源浪費；反之，這不僅僅是對當事人的處罰，也是對社會資源的極大浪費。

3.4 政府公信力提高

水行政執法是公權，對社會和群眾來講就是代表政府，水行政執法的具體行政行為的每個細節都會影響群眾對政府公信力的信心。近幾年來，各地都或多或少地發生了一些執法者和當事人矛盾沖突事件，不僅影響了執法形象，而且還導致政府公信力降低。防治結合、預防為主、預防性執法很好地解決了這個問題，在第一時間發現違法行為、第一時間進行勸阻、處置，不僅很好地維護了水事管理秩序，也降低了當事人的違法成本，保護了違法者的合法權益，是一種科學的、以人為本的執法方式。近3年來，該區水利局處置違法行為近百起、采取集中執法行動6次，既未出現暴力抗法事件，也未出現上訪、控告行為，甚至未出現一起行政復議、行政訴訟案件。