政府投資項目管理的現狀及其對策

涂予波

近幾年來,政府性投資項目從數量和投資額都比以往有很大的增加,每年在中央和地方預算中均安排有大量的建設資金。由于我國的具體國情所限,項目管理人員不論是數量還是綜合素質方面都跟不上時代的發展要求,在項目管理中存在較多問題,造成財政性資金流失很大。本文擬分別就現階段我國政府投資項目管理的現狀及其相應的對策代建制進行闡述。

1 目前政府性投資項目管理的現狀

項目管理是在保證滿足工程質量、工期等合同要求的前提下,對項目實施過程中所發生的費用,通過計劃、組織、控制和協調等活動實現預定的成本目標,并盡可能降低成本費用的一種科學的管理活動,它主要通過技術(如施工方案的制定比選)、經濟(如核算)和管理(如施工組織管理各項規章制度等)達到預定目標,實現管理目的。成本是項目施工過程中各種耗費的總和,它貫穿于項目管理活動的全過程和每個方面,從項目中標簽約開始到施工準備、現場施工直至竣工驗收,每個環節都離不開成本管理工作。由于我國長期處于計劃經濟管理體制下,項目法人體制不完善,存在的問題較多,主要體現在以下方面:

1)可行性研究不盡科學合理,沒有考慮可持續發展。可行性論證處于項目實施的概念階段,要確定項目的可行性,對所涉及的領域、總投資、經濟效益、技術可行性、環境情況、資金、政策支持、社會效益等方面要進行全方位的論證和評估。可行性論證工作對項目成敗及投入的收益將產生直接、巨大的影響;決定項目立項與否的可行性論證包含著豐富的內涵。對可行性研究報告的要求是客觀、全面、真實、科學與公正。比如上馬一個造紙廠,僅從原材料、運輸距離、銷售成本方面進行論證,卻忽略了對環境承載力和污水排放的處理。

2)為追求形象速度,準備不足,造成邊設計、邊施工、邊整改“三邊”工程。有的政府性投資項目,往往受制于當地的形象發展需求,盲目搶進度。在施工設計圖尚未完善下,或設計深度不足、或不具備“三通一平”的施工條件,沒有經過充分論證,不考慮工程造價,從而造成造價失控。

3)國內目前部分建設方存在合同意識淡薄、合同糾紛和違約行為不斷的狀況。首先表現為施工合同類型選擇不當。一般建設施工合同有固定價格合同、可調價格合同和成本加酬金合同三種,不少業主通常偏好選擇固定價格合同,而往往在合同履行過程中產生難以接受的因素變化。其次合同條款內容不真實完備、不明確具體,經常引發糾紛。一些業主對風險防控意識差,不善于用法律保護自己的權益,在簽訂合同時,認為合同條款越多越繁瑣,往往簡單套用格式條款,客觀上造成條款內容只作原則約定,沒有具體細節,條款不明確甚至缺項、不完備。另外,缺乏違約責任的具體約定,對違約責任約定過于簡單或輕率,也極易出現合同糾紛。

4)工程變更和簽證的隨意性和不規范是工程管理中的常見問題。如來自業主對項目修改的要求或應現場施工環境、施工技術的要求而產生的設計變更等,承包方會利用手續完備卻不合理的設計變更、施工簽證等大做文章,導致投資增加,損害業主利益。其常見原因為:a.設計出現遺漏、錯誤或與現場情況不符等原因而非變更簽證。b.監理人員和業主代表對預結算知識和有關規定掌握不夠,對施工單位建議的變更審核不清而發生的盲目簽證。c.業主單位缺乏健全的約束機制,管理人員素質低下,受利益驅動,迎合承包方要求,隨便簽證變更。

2 改進政府投資項目管理的有效方法——代建制

如何保證實現國家建設項目的投資目標,如何遵循市場規律,如何提供市場配置規律,如何改革政府管理投資項目的職能,如何落實對政府投資項目的監管,這些都是我國投資體制改革長期以來不斷探索的主題。多年來國家實施了多項改革措施,如:撥改貸、項目審計、后評價、項目法人責任制、施工監理、稽查制度等,但這些多屬于行政性措施。“代建制”是對政府投資項目管理模式進行改革的重要舉措。“代建制”含有“代建”和“制度”兩重含義:“代建”是指投資人將建設項目委托給專業化工程項目管理公司代為建設直到交付使用(即建設項目總承包);“制”是制度,規定在政府投資的建設項目中采用這種項目模式。從法律環境上看,我國的合同法、招投標法等已為實施代建制提供了法律依據。

1)外購服務,使政府的項目管理向市場化轉變。多年來,在我國政府投資的建設項目中,一直采用的是在投資方、使用方和建造商之間,由使用單位成立一個臨時機構來管理建設項目。這種體制的最大缺點是:隨著項目通過各項審批后,設計和建造商就只對使用人負責了,政府投資人對項目實施過程的監管被明顯弱化,導致超標準、超預算、拖工期成為常見的現象。因為這“三超一拖”符合使用人的利益,也符合設計和建造人的利益,損害的卻是政府投資人的利益,浪費掉的是納稅人的錢。實施代建制通過市場招標選擇項目代建人,即:政府投資人從市場采購項目管理服務資源。由代建人在項目整個建設過程中提供專業化的項目管理服務,對投資人負責,承擔相應的法律責任,并獲得合理的經濟收入。這種體制既落實了政府投資人對項目監管的深度和力度,又使政府對建設項目的管理真正向市場化和目標化管理轉變。

2)依托代建服務,提高政府投資項目的管理水平。通過充分發揮代建企業的專業優勢和積累的工程經驗,可切實保證對工程質量、進度和成本的有效控制。例如,代建企業可以通過優化建設方案,控制建設成本;可以按照規范的招標程序,選擇優秀的施工隊伍和技術設備供應商;可以準確核定工程量和工程進度,避免高估冒領建設資金;可以有效地減少工程風險所造成的各種損失。根據代建合同,代建企業有責任隨時向投資人報告項目的進度、質量和成本的進展情況,使政府投資人始終心中有數。對政府投資人來說,委托代建是真正把政府投資人對項目的監控融入建設工程中,同時政府又從具體的工程管理工作中解脫出來,把精力集中到目標性監控和規范市場規則的本職工作之中。

3)遵循市場規則,規范政府的投資行為。招標、合同都是市場規則,受法律保護,約束合同雙方。在市場體系中,政府投資人也要根據委托合同來履行自己的職責,規范政府自身投資行為,遵循市場規則,接受市場監督。代建制可有效地防御建設項目中的暗箱操作和腐敗交易。

4)加速我國工程項目管理與國際接軌。為滿足業主對項目代建服務的客觀需求,項目代建服務必須對實現項目建設的整體目標負責,貫穿于項目建設的全過程,而不是只承擔其中一部分或某個階段的管理。這將從根本上推動我國工程建設項目的管理從分段交接、總責模糊、管理水平低下的現狀向全過程建設項目管理轉變,加速與國際水平接軌。

綜上所述,代建企業積累的知識、技能、經驗和教訓對投資人來說十分寶貴,使業主既可以獲得專業的項目管理能力,又可規避很多常見的風險損失,對改變我國現階段政府投資項目管理的落后狀況有極大的推動作用,將真正形成依靠市場配置資源、遵循市場規則、輔之行政手段的市場化政府投資項目的管理體系。