淺談財(cái)政投資評審對工程造價(jià)的全過程控制

王橋兵

近年來,各級財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)不斷加大對財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)、決(結(jié))算評審力度,已經(jīng)在節(jié)約政府投資、提高財(cái)政資金使用效益方面取得了顯著成效,它的作用也得到了社會(huì)、各級各地政府和財(cái)政部門的普遍認(rèn)可。同時(shí),各級各地政府和財(cái)政部門對它也提出了更高的要求,那就是要求財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)介入財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目管理的全過程,有效地對工程造價(jià)實(shí)施全過程控制,為各地財(cái)政部門和政府決策提供更好、更全面的技術(shù)支持。因此,過去僅限于對財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)、決(結(jié))算環(huán)節(jié)的評審是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

1 財(cái)政投資評審對財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)全過程控制的必要性

1)在各級財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)建立以來,其評審范圍主要局限于財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目預(yù)、決(結(jié))算環(huán)節(jié)的評審,即通過審核工程預(yù)、結(jié)算,擠掉送審預(yù)、結(jié)算造價(jià)中高估冒算的“水分”進(jìn)行工程造價(jià)的控制。因?yàn)轭A(yù)、結(jié)算審核的依據(jù)是既定的施工承包合同、施工圖紙、設(shè)計(jì)變更或簽證、預(yù)算定額和各種計(jì)價(jià)規(guī)定等,因此,預(yù)、結(jié)算審核對工程造價(jià)的控制作用是非常有限的。事實(shí)上,財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目較多的投資浪費(fèi)、損失在工程前期的項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、工程招投標(biāo)、施工合同簽訂等環(huán)節(jié)就已經(jīng)形成了。2)財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目一般從立項(xiàng)、設(shè)計(jì),直到工程完工各階段安排的時(shí)間都非常緊張,對工程投入使用的時(shí)間點(diǎn)非常明確,而且一旦確定就很難改變。盡管建設(shè)單位對工程建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律非常了解,但對于政府領(lǐng)導(dǎo)確定的完工時(shí)間他們也只能一味地執(zhí)行,因此在項(xiàng)目管理中他們最為關(guān)注的是工程進(jìn)度,即工程什么時(shí)候能開工和什么時(shí)候能完工,而對于質(zhì)量的控制,尤其是工程造價(jià)的控制就不那么重視了,有時(shí)為了趕工期,還不惜增加工程造價(jià)。3)在市場競爭較為激烈的情況下,工程造價(jià)咨詢單位為了能夠承接到工程造價(jià)咨詢業(yè)務(wù),他們需要考慮的是如何與建設(shè)單位建立良好的關(guān)系,因此,他們在開展工程造價(jià)咨詢業(yè)務(wù)時(shí)就很難做到公平、公正、合理地確定工程造價(jià),難免會(huì)為了迎合建設(shè)單位的要求而出現(xiàn)高估冒算的情況。特別在工程造價(jià)咨詢單位接受建設(shè)單位的委托進(jìn)行結(jié)算造價(jià)咨詢業(yè)務(wù)時(shí),由于其本身職能的限制,他們很難對工程變更或簽證內(nèi)容的合理性和合規(guī)性、準(zhǔn)確性等進(jìn)行審核,只能按照建設(shè)單位確認(rèn)的結(jié)果計(jì)算工程造價(jià),這樣也就失去了對工程造價(jià)控制的意義。4)目前,由于工程建設(shè)監(jiān)理單位缺乏絕對的權(quán)威性和獨(dú)立性,在工程建設(shè)監(jiān)理過程中,他們的工作重點(diǎn)是對工程質(zhì)量、進(jìn)度和施工安全進(jìn)行監(jiān)督和把關(guān),而對于工程造價(jià)他們無法做到有效地控制,其決定權(quán)完全在建設(shè)單位手里。

2 充分發(fā)揮財(cái)政投資評審的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢,強(qiáng)化財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)的全過程控制

財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)是由懂工程管理、熟悉工程造價(jià)、財(cái)務(wù)管理等各類專業(yè)技術(shù)人員組成的一支專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍。由于長期從事投資評審,接觸大量、各類型建設(shè)工程項(xiàng)目,在評審過程中遇到并且解決了很多實(shí)際問題,熟悉相關(guān)法律法規(guī)、預(yù)算定額和各種計(jì)價(jià)規(guī)定、財(cái)務(wù)制度和市場材料設(shè)備價(jià)格信息,對工程造價(jià)的控制比社會(huì)中介機(jī)構(gòu)有更為豐富的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。更為重要的是,財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)作為非營利性機(jī)構(gòu),接受政府(財(cái)政部門)的委托對建設(shè)、施工單位的計(jì)價(jià)行為進(jìn)行監(jiān)督,不會(huì)因機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)利益被被審單位意志所左右,能夠從政府(財(cái)政)的利益出發(fā),有效履行工程造價(jià)的控制職能。

以下從財(cái)政投資項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)階段具體分析如何加強(qiáng)工程造價(jià)的全過程控制:1)項(xiàng)目決策階段。在項(xiàng)目的投資決策階段,項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)決策和各項(xiàng)技術(shù),對項(xiàng)目投資以及項(xiàng)目建成以后的經(jīng)濟(jì)效益有著決定性的影響,是項(xiàng)目工程造價(jià)控制的一個(gè)很重要的階段。任何一項(xiàng)工程都要進(jìn)行可行性研究、立項(xiàng)等程序,這是建設(shè)項(xiàng)目的龍頭和基礎(chǔ)。根據(jù)設(shè)計(jì)單位提供的建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、廠址、技術(shù)協(xié)作條件、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、環(huán)境保護(hù)措施,通過審查設(shè)計(jì)單位提交的投資估算編制依據(jù)的可行性,編制內(nèi)容與規(guī)定、規(guī)劃要求的一致性,費(fèi)用項(xiàng)目、費(fèi)用數(shù)額的符合性,項(xiàng)目財(cái)務(wù)上的可行性,從而向政府(財(cái)政部門)提交對設(shè)計(jì)單位提交的投資估算和財(cái)務(wù)評價(jià)的審核報(bào)告和項(xiàng)目的合理化建議,便于決定項(xiàng)目的執(zhí)行方案,確保方案在功能上、技術(shù)上和財(cái)務(wù)上的可行性。2)項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段。這一階段的設(shè)計(jì)費(fèi)支出只占建設(shè)工程全壽命費(fèi)用的1%以下,但對工程造價(jià)的影響卻占75%以上,且往往容易被忽視。因此,財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)應(yīng)將設(shè)計(jì)階段的造價(jià)控制作為全過程造價(jià)管理中的重點(diǎn)來抓。要嚴(yán)格審查設(shè)計(jì)功能與決策要求、設(shè)計(jì)投資規(guī)模與計(jì)劃投資規(guī)模是否相符,防止超計(jì)劃、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。同時(shí),對設(shè)計(jì)不合理、不完善的方案要及時(shí)提出修改建議,確保項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算的準(zhǔn)確性達(dá)到國家或行業(yè)規(guī)定的要求,是有效控制工程造價(jià)的前提。抓住設(shè)計(jì)這個(gè)關(guān)鍵,對工程造價(jià)的控制可以取得事半功倍的效果。設(shè)計(jì)階段的造價(jià)控制,是造價(jià)的源頭控制,也是最根本、最重要的控制。3)項(xiàng)目招投標(biāo)階段。實(shí)行項(xiàng)目工程招投標(biāo),是合理控制工程造價(jià)的有效措施。財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)應(yīng)分析建設(shè)項(xiàng)目的具體情況,并結(jié)合當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)招投標(biāo)方面的政策文件,向有關(guān)方面提供咨詢意見,加強(qiáng)對招投標(biāo)過程的監(jiān)督管理,對招投標(biāo)操作過程中出現(xiàn)的問題,及時(shí)提出意見和建議供有關(guān)部門參考。同時(shí)對工程最高報(bào)價(jià)值、招標(biāo)文件、招投標(biāo)工程量清單和一系列相關(guān)文件進(jìn)行審核。其中最高報(bào)價(jià)值、招投標(biāo)工程量清單、建設(shè)程序的合法性的審核是財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目招投標(biāo)階段的核心工作,要特別注意對單位工程項(xiàng)目進(jìn)行完整性和工程量、招投標(biāo)清單項(xiàng)目特征描述準(zhǔn)確性審查。因?yàn)樽罡邎?bào)價(jià)值的確定有利于合理地控制投標(biāo)報(bào)價(jià),避免投標(biāo)單位串標(biāo)哄抬工程造價(jià),節(jié)約投資成本。4)施工合同簽訂階段。評審機(jī)構(gòu)要充分利用其所掌握的相關(guān)法律法規(guī)、工程造價(jià)專業(yè)知識(shí)和價(jià)格信息,搞好施工合同簽訂前的合法、合規(guī)和合理性審查,選擇合理的承包、計(jì)價(jià)和結(jié)算方式,規(guī)避設(shè)備、材料價(jià)格變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),并對可能發(fā)生的變更部分的計(jì)價(jià)方式進(jìn)行明確約定,盡可能避免索賠糾紛。5)建設(shè)施工階段。工程實(shí)施階段是整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過程中時(shí)間跨度最大、變化最多的階段,對建設(shè)項(xiàng)目全過程造價(jià)控制來說也是最難、最復(fù)雜的,這個(gè)難點(diǎn)就是工程變更和工程索賠。作為財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)來說,工作主要包括與承包商一起參加施工圖紙會(huì)審,了解施工圖紙變更情況,做到心中有數(shù);與建設(shè)單位、承包商和監(jiān)理等幾家相關(guān)單位明確統(tǒng)一的工程變更審核程序及審簽人,明確變更資料的內(nèi)容和格式。6)竣工決(結(jié))算階段。該階段所要做的工作主要有審核竣工圖紙,清理、統(tǒng)計(jì)工程變更聯(lián)系單并計(jì)算造價(jià),審核合同規(guī)定允許調(diào)整的其他事項(xiàng),審核承包方提交的工程竣工結(jié)算書,經(jīng)過與相關(guān)單位的核對調(diào)整,出具結(jié)算審核報(bào)告。依據(jù)審定的結(jié)算造價(jià)及建設(shè)單位編制的基建項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算,審核基建項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算的合規(guī)性、合法性及準(zhǔn)確性,并提交基建項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審核報(bào)告。此外,在工程竣工交付使用后,要進(jìn)行項(xiàng)目后評價(jià),根據(jù)既定的規(guī)則,分析比較工程范圍、進(jìn)度和造價(jià)的變化情況,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),并將造價(jià)資料整理好錄入計(jì)算機(jī),以便今后使用。

3 財(cái)政投資評審在財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)全過程控制中須注意的相關(guān)問題

1)取得政府對投資評審工作的支持。各級政府領(lǐng)導(dǎo)要高度重視財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)全過程控制的重要性和必要性,尤其要重視建設(shè)工程的內(nèi)在規(guī)律,避免主觀臆斷,做到科學(xué)決策,盡可能杜絕“三邊工程”“獻(xiàn)禮工程”“政績工程”。2)協(xié)調(diào)好與各建設(shè)單位、相關(guān)建設(shè)主管部門、財(cái)政部門各相關(guān)單位的關(guān)系。重大投資項(xiàng)目的效益評價(jià)、可行性論證要充分聽取他們的意見,工程造價(jià)全過程控制更要取得他們的支持和配合。3)大力抓好評審質(zhì)量。質(zhì)量是評審工作的生命線,是評審工作的重點(diǎn),要持之以恒、常抓不懈。要采取嚴(yán)格的質(zhì)量保證措施,確保財(cái)政投資評審工作能為財(cái)政部門和政府決策提供更有效、更全面的技術(shù)支持。4)不斷提高評審隊(duì)伍素質(zhì)。財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)全過程控制是一個(gè)復(fù)雜的課題,建設(shè)高素質(zhì)評審隊(duì)伍是有效履行評審工作職責(zé)的保障。評審隊(duì)伍的建設(shè)必須堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞脑瓌t。在抓好思想和職業(yè)道德教育,增強(qiáng)評審人員的使命感、責(zé)任感和服務(wù)意識(shí)的同時(shí),要大力抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn),拓寬評審人員的知識(shí)面,努力培養(yǎng)復(fù)合型人才,不斷提高評審質(zhì)量和服務(wù)水平;要按照公正、廉潔的要求,抓好評審隊(duì)伍紀(jì)律、作風(fēng)建設(shè),確保評審人員行為廉潔。

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