大學城建設用地失控的原因分析

王洪翔 王天波

在高校擴招、多元化辦學和堅持新型工業化道路的大背景下,大學城(university town)作為高校拓展空間的主要途徑,社會力量筑巢引鳳的理想平臺和城市構筑智力高地的有效措施而蓬勃發展起來,并取得了有目共睹的成績。大學城成為繼開發區之后我國城市建設中的熱點,有合理的現實需求,不必因建設過程中出現的問題而懷疑它存在的必要性。但是,大學城日益突顯出來的建設用地失控也絕不容忽視。

1 大學城建設總量失控的原因

1.1 審批制度的缺失

多頭審批和立項條件不明確是致使大學城建設總量失控的首要原因。國土資源部的調研表明,除教育部直屬高校建設大學城由教育部審批和個別大學城是經科技部批準外,其余多數大學城是由地方有關部門審批,如省、市、縣政府及省計委、省教委等[2]。帶有明顯地方政府導向的多頭審批,導致各部門之間缺乏協調機制和宏觀統籌,使得國家對大學城的監管形同虛設。在審批過程中,對大學城項目的立項條件和程序沒有一個統一而明確的規定,使得許多不具備條件的城市盲目建設大學城,以致城市財政面臨危機。

1.2 政府競爭的誤導

大學城的功能不僅在于擴大高等教育規模,滿足高等教育大眾化的需求,而且在于拉動消費、促進區域經濟增長,培育高科技產業、優化區域產業結構,調整城市布局、打造現代化人居環境[4]。大學城在經濟發展和城市建設方面的積極作用,必然引起各級政府的高度關注和濃厚興趣。在“人無我有,人有我優”競爭理念的指導下,各地政府或直接主持大學城建設,或出臺零地價、低地價政策推動城市中的地區高校遷往郊外,千方百計為大學城建設開綠燈,想方設法擠進“大學城熱”這班車。政府在大學城建設中的主導地位,加劇了我國大學城建設總量失控的程度。

1.3 教育產業化的曲解

教育產業化概念的初衷,是為了解決教育投資不足和啟動教育消費市場。可是,實踐中部分地方政府曲解了教育產業化的內涵,只看到教育產業化啟動消費市場的作用,而否認了自己本應承擔的投資教育的責任,甚至還產生了通過教育創收來擴大財政的作法。誠然,教育消費對于發展地方第三產業具有明顯而巨大的拉動作用,按一名大學生及其帶動的最終消費為1.2萬元/年計,一個擁有50 000名學生的大學城每年都能創造6億元的內需。如果再加上收費,大學城的經濟效益就更為可觀。在只有利益而不必負責的狀態下,興建大學城成為推動經濟增長的“良藥”,必然造成城市不管是否具備條件競相建設大學城的局面。

2 大學城用地結構失衡的原因

大學城用地結構失衡,是指大學城建設中公益性用地與經營性用地的比例與土地交易登記時相差懸殊。大學城中大量公益性用地被暗地里轉變成經營性用地,擠占了教育設施的發展空間。于是,為了容納既定的招生規模,地方政府不得不增加大學城用地,致使大學城用地“規模超大化”。

2.1 開發模式的必然結果

在我國大學城建設中,相當一部分是采用社會投入主導型開發模式。在經營中,出租教學樓、學生公寓、文化體育設施、商業服務設施的收入剛好相當于投資公司每年需要投入的物資管理費用、支付貸款利息等[6],無法收回投資,更不用說得到合理的回報。于是,投資公司在地方政府的默許下,只好將部分公益性用地進行經營性開發,獲得必要的資本收益。可見,現行主流的大學城開發模式必然造成用地結構失控,迫使投資公司用“零地價”土地開發房地產項目以彌補損失。

2.2 城市經營的負面效用

在現有財政體制、干部考核體系和GDP至上思想的影響下,城市經營必然促使地方政府把取得經營收益放在首位,而不惜損害甚至犧牲社會效益和環境效益。擴大城市經營收益的便捷途徑就是出租土地,而“大學板塊”又常常是房地產開發中的黃金板塊,所以在大學城中搞經營性開發同樣得到地方政府的支持。政府以辦教育為名征得土地后用作房地產開發的做法,加劇了大學城用地結構的失衡。

3 大學城開發強度過低的原因

新建大學城中校園開發強度、平均建筑密度遠低于國家標準,而生均綠地面積又遠高于國家標準,土地使用集約程度有待提高。

3.1 追求校園形象

高校收費以后,生源質量、招生規模同學校發展休戚相關。為了得到優質考生、實現招生計劃,高校之間的競爭愈演愈烈。美化校園環境,改善學校形象成為增加學校競爭力的重要環節。在大學城建設中,大廣場、大草坪、大水面成為潮流,校園環境公園化成為時尚,造成建筑密度偏低、生均綠地指標過高,大學城建設初期節約土地的目標難以實現。

3.2 過量預留空間

根據教育部的研究,1999年以來高校招生規模“井噴式”增長的勢頭不會維持太長。從1990年～2004年間,高校在校生比例雖然保持了一定幅度的增長,但高中、初中、小學和幼兒園階段在校生比例的增長幅度卻不大,小學和幼兒園在校生人數近7年來還呈現遞減趨勢。高校招生規模不可能長期維持直線增長,應該根據人口的發展而有一個穩定的值。

可是,近5年來高校招生人數呈“登階狀”逐年增加的趨勢,讓地方教育主管部門和部分高校領導產生錯誤判斷,各高校都制定了十分宏偉的發展規劃,在征地過程中預留了過多的發展空間。鑒于對未來發展的樂觀估計和現實中征地手續難辦等因素,幾乎所有高校的征地面積都遠超過實際需要。

3.3 欲謀經營土地

在老校區土地置換過程中,學校分享了經營土地帶來的巨大收益。在新校區建設中也盡可能多占土地,以備將來進行經營性開發。另外,城市間為爭取高校進駐,不但土地價格十分便宜,而且對其征地規模管理相當寬松,即使知道用地過多也不加干涉。高校征地中的不純動機和地方政府的遷就行為,造成高校校園面積過大、開發強度不高。

4 結語

大學城建設用地規模的失控,是在缺少統一規劃和有效監控的條件下,追求政績的地方政府、尋求利潤的投資商和盲目求大的高校同盟共謀的必然結果,國家教育主管部門、地方政府、投資商和高校都難以推托責任。在大學城現象“退燒”之后,理性、冷靜地總結教訓、剖析原因不是為了指責某一部門,而是為了認清城市問題的復雜性,在今后出現新的城市功能體時,國家相關部門和地方城市政府能夠同心協力、未雨綢繆,及時制定政策調控開發商和利益集團的行為,保護公眾利益,減少市場的非理性所帶來的巨大浪費。

[1]董 勇.國內大學城的現狀、存在的問題及發展趨勢[J].浙江教育學院學報,2005(3):20-22.

[2]張 晏.大學城用地透視[EB].http://www.zjol.10m.cn/gb/node2/node118472/userobject 15ai3013072.html.

[3]高尚全.政府改革主要是調整政府與市場的關系[N].南方周末,2005-11-17.

[4]曾國平.大學城的外部效應及其發展對策[J].高教探索,2004(4):9-11.

[5]邱登科.大學城房地產熱可能面臨整治[N].粵港信息時報,2004-06-04.

[6]九大學城審計結果公布[N].齊魯晚報,2005-06-02.

[7]劉寶光.大學城中校園規劃建設用地指標分析[J].福建工程學院學報,2005(3):21-23.