大同市水管體制改革實踐與探討

尹朝君

（大同市水務局，山西 大同 037008）

1 水管單位基本情況

大同市共有水利工程管理單位25個，大中型水利工程29處，其中大型水庫1座、中型水庫5座、大型灌區1個、中型自流灌區16個、中型機電泵站6個。設計灌溉面積74萬hm2，有效灌溉面積4.67萬hm2，分別占全市設計灌溉總面積、有效總灌溉面積的65%和40.2%。長期以來，這些水利工程在抗御水旱災害、保障經濟社會安全、促進工農業生產持續穩定發展、保護水土資源和改善生態環境等方面發揮了重要的作用。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，事業單位體制改革和財政體制改革的日益推進，以及農業產業結構調整和農村改革的進一步深化，原有的傳統計劃經濟體制下的水利工程管理體制已不能適應新形勢要求，水利工程管理單位（以下簡稱水管單位）存在的管理體制不順、機制不活，水利工程運行管理和維修養護經費嚴重不足，供水價格形成機制不合理，國有水利經營性資產管理運營體制不完善，基層水管單位難以為繼等問題愈加突出。這些問題不僅導致大量水利工程得不到正常的維修養護，效益嚴重衰減，而且給國民經濟和人民生命財產安全帶來極大隱患，影響了水利工程的安全運行和效益的正常發揮。因此，推進水利工程管理體制改革（以下簡稱水管體制改革）勢在必行。

2 改革歷程與成效

2002年9月，國務院辦公廳轉發國務院體改辦《水利工程管理體制改革實施意見》（以下簡稱《實施意見》），明確水管體制改革目標為“力爭在3到5年內，初步建立符合我國國情、水情和社會主義市場經濟要求的水利工程管理體制和運行機制”。以《大同市水利工程管理體制改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）的出臺為標志，大同市水利工程管理體制改革于2003年11月正式啟動。幾年來，全市水管單位迎難而上，堅持政策引導，試點先行，重點突破，攻堅克難，分類定性，“兩費”落實和社保落實取得顯著成效，水管單位經費有了保障，職工隊伍得到穩定，單位面貌發生明顯變化，工程管理水平有效提升，為水管單位的發展和基層水利職工的生存保障奠定了堅實基礎。

2.1 劃定了單位類別和性質

改革前，全市25個水管單位中，享受財政補貼的只有8個，其他均為自收自支單位。改革后，經過市縣兩級的不懈努力，主要承擔防洪任務的大同市趙家窯水庫、左云縣十里河水庫、渾源縣恒山水庫、天鎮縣孤峰山水庫被定性為純公益性事業單位，其余21個水管單位被定性為準公益性事業單位。準確的分類定性使水管單位理順了管理關系，明確了單位性質和管理權限，為水管體制改革的進一步開展創造了條件。

2.2 明確了“兩費”籌集方式

改革中，大同市始終把“兩費”（即公益性人員基本支出和公益性工程維修養護經費）落實作為水管體制改革工作的重點和突破口來抓。在財政經費緊張的情況下，2007年為市直冊田水庫等4家水管單位共落實人員經費898萬元，工程維修養護經費220萬元。各縣區也結合財力實際承受能力，人員經費盡可能一步到位，確實難以一步到位的，采取明確時限分步到位；維修養護經費能全額到位的，管養分離一步到位，確實難以足額到位的，核定財政撥款人員編制，根據管養分離進展情況逐步核減，在各部門的不斷努力下，“兩費”落實工作邁出了堅實的步伐。據統計，全市水管單位共落實人員經費1317萬元，工程維修養護費用260萬元，為全面完成水管體制改革任務奠定了堅實的基礎。

2.3 穩定了干部職工隊伍

改革前，水管單位拖欠工資現象較為普遍，職工參保率低，導致人才大量流失，對單位的持續發展造成很大的負面影響。在改革過程中，各單位將落實職工的基本社會保障作為改革的重要內容，通過與地方各級政府和勞動社會保障部門積極溝通，全市水管單位職工養老保險和醫療保險做到了應保盡保，徹底解決了水管職工的后顧之憂，確保了隊伍穩定和社會和諧。

2.4 深化了單位內部改革

在改革過程中，大同市把建立水管單位長效發展機制作為最終目標。一是按照精簡高效的原則，科學設置管理機構，嚴格控制人員編制，在按需設崗的基礎上全面實行人員聘用制度，按崗聘人，競爭上崗，并建立嚴格的目標責任制度；二是建章立制，制定和完善各項管理制度，使工作有章可循、有據可依；三是根據國家制定的事業單位工資標準，結合單位效益，對分配制度進行部分調整改革，將職工收入與工作職責和績效緊密結合起來。通過實施一系列人事、勞動制度改革，增強了全員的工作責任心和開拓進取意識，提高了水管單位的管理水平，促進了水利工程長效良性運行機制的建立。

3 基本經驗和做法

3.1 加強領導，部門聯動

水管體制改革既是行業改革，更是一項社會改革，涉及財政、發展改革、編制、社保等多個部門，需要解決經費、編制、水價調整、人員分流、社會保障等諸多問題。組織、協調、溝通的任務很重、難度很大，離不開各級黨委、政府的高度重視，離不開強有力的組織領導，離不開相關部門的通力協作和大力支持。所以，第一條經驗就是政府主導，部門協作，切實加強對改革的領導。為保證改革順利實施，2003年10月，大同市成立了由政府牽頭，水利、財政、編制等相關部門為成員的水管體制改革領導機構，政府分管副市長親任領導組組長，并對各部門承擔職責及任務進行了細化分解，加強了對當地水管體制改革工作的領導。改革過程中，水利部門把水管體制改革作為“一把手工程”，主要領導親自過問，親自帶隊調研，親自出面協調，利用各種機會加強溝通，贏得了相關部門和政府領導的理解與支持，保證了各項工作的順利開展。

3.2 集思廣益，制定方案

《實施方案》本身就是一項復雜的系統工程，涉及水管單位分類定性、定崗定編、經費落實、管養分離、分流安置、社會保障等內容，政策性強、環節多、操作復雜。為保證《實施方案》具有針對性和可操作性，各單位在認真學習《實施意見》、吃透文件精神的同時，深入開展調查研究，摸清家底，掌握實情。在市級方案起草過程中，先后多次組織改革領導機構成員單位、水管單位負責人、長期從事水利工作的老領導和老專家進行座談，廣泛征求建議與意見，對《大同市水利工程管理體制改革實施方案》（征求意見稿）進行反復修改和完善，從而保證了《實施方案》的適時出臺和切實可行。

3.3 把握關鍵，破解難題

“兩定”測算、核定編制、落實“兩費”是水管體制改革的關鍵環節，是全面落實改革措施的核心內容，也是水管體制改革的難點所在。因此，在改革過程中，采取具有針對性的措施，堅決突破對改革進程起控制性作用的編制核定和“兩費”落實工作。市水利局、財政局組織有關人員做了大量的測算和實地調研工作，進行了反復的測評和驗證，保證了測算成果的實事求是和準確精細，取得了用數據說話、以理服人的良好效果。一些縣區在落實編制和“兩費”過程中，堅持實事求是、靈活務實的策略，一方面強調“兩定兩費”政策的落實，另一方面也考慮了逐步到位的現實。從水管體制改革的實踐看，抓好“兩定”測算、編制核定和“兩費”落實成為推動水管體制改革工作的關鍵。

3.4 重點突破，典型帶動

水管體制改革是一項全新的工作，沒有現成的經驗可以借鑒，而且縣區、工程類別間又存在較大差異，因此，試點就顯得尤為重要。2004年4月，省、市試點單位——靈丘縣北躍灌區，由縣政府常務會議通過，確定為準公益性事業單位，打響了全市水管體制改革第一炮。受此推動，2005年，廣靈縣政府研究通過全縣水管體制改革方案，將全縣6個中型水管單位定性為準公益性事業單位，經費形式由自收自支變為差額補助，改革工作一舉走到全市前列。這些地方的成功改革，對周邊縣區產生了巨大影響，有力地促進和帶動了周邊地區的改革。

3.5 多措并舉，強力推進

水管體制改革是一項難度很大的工作，尤其是基層單位的水管體制改革阻力更大，必須輔之以強有力的措施加以推進。為了促進水管體制改革工作的開展，大同市先后出臺了三條獎懲措施，強力推動改革進程：一是建立了水管體制改革責任制，明確政府、水利部門和相關部門的責任，層層把責任落實到人，同時建立了責任追究制度。二是建立了激勵獎懲機制。將水管體制改革與各項水利投資項目掛鉤推進，對水管體制改革搞得好的給予適當傾斜，對動作遲緩、改革不力的，堅決減少其各項水利投資。三是把水管體制改革納入了單位評優和個人評先及干部考核內容。市水利局評選先進單位（集體）時，將水管體制改革工作情況列為評優的重要條件之一，改革嚴重滯后的，將不予評先表彰。獎懲機制的建立，使各地增強了改革緊迫感，提高了改革積極性，加快了改革進度。

4 建議

以市縣二級驗收工作的完成為標志，大同市水管體制改革劃上了一個圓滿的句號。但從目前改革的實際效果來看，與實踐科學發展觀和可持續治水思路要求相比，與全市經濟社會快速發展對水利的需求相比，與國務院確定的真正建立科學管理體制和良性運行機制的目標相比，與廣大水管單位干部職工的期望相比，還存在一定距離。水管單位還應進一步深化改革，努力鞏固改革成果，充分發揮改革成效。今后應重點做好以下三方面工作：一是建立健全各項管理制度，積極推行公開招聘和競爭上崗制，完善收入分配制、績效考核制等，同時注重人才隊伍建設，加強專業技術人員的培訓，不斷提高單位管理水平，把逐步建立水管單位發展的長效機制作為工作目標，提高水利工程管理水平和工程使用效益，促進工程良性運行；二是推進鄉鎮水管站（所）的管理體制改革，擴大改革覆蓋面，進一步深化水管體制改革，研究基層水管單位、小型水利工程的改革方法，將改革覆蓋到基層水管單位，延伸到小型水利工程，全面提高水利工程管理水平，使改革成果惠及到最基層的水管單位和水管職工；三是深化水價改革，建立合理的水價標準和有效的水費征收機制，以提高水管單位的水費收入來提升水管單位自我生存發展能力，為實現工程良性循環、確保長久發揮效益提供保障。