政府投資項目代建制實施問題初探

劉洪海 徐達志

0 引言

代建制的邏輯起點和依據是把原來的行政管理關系，轉變成基于委托人、代建人、使用人三者之間的契約關系，其實質是實現項目運作的市場化和管理的專業化。目的是通過專業化管理達到效益最大化和提高項目管理水平的目的。為了實現這一目的，主要是通過制定一系列的制度，把建設單位的職責在建設期劃分出來，交由專業化的項目管理公司，使現行的“建用合一”改為“建用分開”。代建制是破解因為所有者缺位而帶來的政府投資項目市場封閉、效率低下、資源浪費甚至滋生腐敗等問題的有效途徑。

在借鑒國外經驗的基礎上，我國早在20世紀90年代就開始了代建制的試點工作。自1993年廈門開始試驗代建制，至今方興未艾，采用代建制將是今后政府投資工程的主要方式。全國已有30多個省市自治區試行代建制，各地紛紛出臺有關管理條例20多個，并根據各自實際情況，形成了不同的實施模式[1]。中央政府也在逐步積累經驗，抓緊相關立法。但是也應清楚地看到，由于國家相關法律環境還不完善，缺乏相應的配套政策，目前我國代建市場發育還不充分，存在一些問題，各級政府、事業單位在接受代建制時還心存猶疑。因此需要分析研究在推廣中存在的問題，完善并夯實代建制推廣實施可持續發展的基礎，真正發揮其在政府投資項目管理中的優勢作用。

1 存在問題

1.1 風險轉移問題

代建的本意是將政府組成的項目法人承擔的建設責任轉給代建公司，由其作為項目建設期法人，行使項目法人的管理職能并承擔建設單位的部分風險和責任，但目前缺少與建設風險轉移相應的法律依據，項目代建不是一個法律制度，法律賦予建設單位的責任和義務以及建設單位的違法責任追究制度，也不能因為代建過程中的委托而轉移，項目建設管理從使用單位分離出來，而風險責任卻不能從法律上保證轉移給代建單位，致使使用單位顧慮重重。

1.2 地位問題

代建單位在代建制中是被設計為具有獨立法人資格的專業項目管理公司，由其代理業主行使項目管理任務，但是代建單位的法律地位卻沒有確定，這是目前阻礙代建工作順利推進的一項十分重要的因素。在項目實施過程中，作為項目法人的代建單位在與地方各種行政審批部門的接洽中，還存在一定困難，比如當代建單位辦理前期手續時，因目前的基本建設程序中尚未有相關文件規定代建單位的作用與地位，這使其在辦理前期手續時往往遭遇到不被認可的尷尬。一些代建單位迫于無奈，不得不依附和求助于項目使用單位，從而使得代建效果大打折扣，也與推行代建制的初衷所不符。而使用單位因退出建設管理職能，不愿出面辦理，這樣就導致代建單位和使用單位矛盾不斷，相互推諉。

1.3 拆遷問題

項目前期準備工作的難點之一就是大量的房屋拆遷和土地征用問題。過去往往依靠政府強有力的行政推助，并適時制定和調整相關政策來保證工作順利進行，其表現的是政府行為。而運用代建制，則改為代建單位來完成此項工作。因為代建單位很有可能是非本地企業，涉及拆遷過程中與當地各部門、各組織及群眾的協調，作為企業行為，相比政府行為往往是舉步維艱，從而在時間、資金等方面蒙受損失。

1.4 干擾問題

一些強勢的使用單位的越權干預是最常見的問題之一。目前存在著這樣一種代建行為的格局，即大業主，小代建單位，一些使用單位為了自身的或部門利益，對代建工作橫加干涉，在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動性。

1.5 取費問題

代建項目的取費標準偏低，主要是參照執行財政部《關于切實加強政府投資項目代建制財務管理有關問題的指導意見》(財經建函[2004]300號)中的有關規定，建設單位自行確定項目代建單位和政府設立(或授權)產生的代建單位，按不高于基建財務制度規定的項目建設單位管理費標準核定。政府招標產生的項目代建單位，由同級財政部門比照基建財務制度規定的建設單位管理費編制標底。由此可見，代建單位的管理費和建設單位的管理費用相差無幾，而兩者在管理時發生的費用和風險責任是大不相同的。因此，以傳統基建管理方式所對應的建設管理費來限定代建管理費是不合理的，影響了積極性，激勵作用更無從談起。

1.6 市場開放問題

代建制應有一個開放的環境，形成一個成熟的市場才能充分發揮代建制的優越性。影響項目管理企業進入該市場的門檻主要有兩個:1)所采取的代建制模式，從各地情況看，目前代建制主要有專門機構代建、招標選擇代建單位和有限指定代建單位三種模式。當政府成立專門機構代建時，如深圳模式，雖然這種模式中的代建單位屬于專業性機構，可以充分發揮專業人才、技術和經驗優勢，但是權力過于集中，形成一定程度的壟斷，這種管理模式不能提供一個開放的環境供自由競爭，也就難以充分發揮代建制的優越性。2)履約保函問題。一些地方采用的代建制模式雖有相對開放的環境，但高額的履約保函卻提高了門檻。根據目前部分省市的代建管理辦法，要求在明確代建內容后，由代建單位提交工程概算投資10%～30%的銀行履約保函，這種履約擔保極大地提高了代建市場的門檻，高額的銀行履約保函很可能使代建企業受制于啟動資金壓力而放棄開展“代建制”[2]。

2 對策

1)盡快完善與之相配套的法律法規，在法律上明確代建單位的地位與建設風險相應轉移的法律依據，以實現權責對等，代建單位在工程竣工驗收前風險自擔，明確具體的工程考核標準和監督制度;明確實行擔保和保險的制度，打消使用單位沒有管理卻承擔管理風險的弊端[3]。2)針對拆遷問題和代建單位地位問題，可以借鑒廈門的模式，建立政府的項目建設指揮部，作為代建制的領導和決策機構，負責解決前期建設過程中涉及部門之間的交叉審批等問題。項目指揮部門分為規劃設計、征地拆遷、建設管理專業等小組，從政府各職能部門抽調主要領導人員組成，使代建過程中前期出現的問題直接由指揮部解決，使代建單位發揮其管理的特長，使工程取得良好的效果[4]。3)對于門檻問題，目前代建市場發育不完善、水平高專業性強的代建單位少、良性市場競爭機制還未形成的情況下，全面市場化的選擇代建單位的機制還難以實現。現在一些地方采取“短名單”方式，組建代建單位庫，對于提升代建單位實力、規范代建行為、保證代建質量、降低代建風險發揮了一定的積極作用，是一種比較符合目前代建市場實際情況的作法。工程項目代建單位提交一定比例的銀行履約保函是必要的，但金額應控制在代建服務費的5%～10%[5]。4)在代建制的框架下，代建單位作為項目建設期法人，是全過程的代建，履行建設單位的全部職責。但考慮到項目使用功能的特殊性，在項目選址及設計階段，在不超出建設內容的前提下，代建單位應充分尊重使用單位的意見;而在項目開工后，使用單位則不宜過多地介入代建單位的項目管理。

3 結語

從各地改革實踐看，代建制的推行，對于加強和規范政府投資項目的管理發揮了積極作用，特別是在強化前期工作、引入市場運作機制、提高建設管理的專業化水平、抑制長期存在的“三超”問題等方面，都取得了較為明顯的成效，應進一步加快推進。在推進過程中，代建單位的培育是關鍵，相關法律法規的制定是基礎，少干預多扶持是保障，這些措施是深化改革與推廣的必然選擇。

[1] 石振武，劉保健.我國政府投資項目代建制模式研究[J].技術經濟，2007(6):45-48.

[2] 黃遠智.政府投資項目代建制度特征及實踐問題的研究[J].建筑管理現代化，2007(2):13-17.

[3] 蘇琬榮.淺探政府投資項目“代建制”管理模式[J].廣西城鎮建設，2007(4):63-64.

[4] 邢曉毅.切實推行代建制，全面提高項目管理水平——淺談廈門市重大開發項目建設管理[J].福建建筑，2007(7):94-108.

[5] 李 靜.淺議代建制的完善[J].山西建筑，2007，33(5):197-198.

[6] 黃兆升.工程項目代建制管理工作的實踐和思考[J].山西建筑，2009，35(20):220-221.