新時期農村公路建養體制的問題與對策

劉 坤 高桂霞

根據“十一五”農村公路發展目標,到 2010年年底,全國農村公路里程將達到 310萬km。農村公路總里程占到了全國通車里程的 80%,是國家公路網的重要組成部分,是農村經濟發展的助推器,是溝通農村與城市的橋梁,是連接農村生產和消費的紐帶。

建立健全農村公路建養體制是建設社會主義新農村的需要;是適應新時期村道的發展階段從以建設為主轉變為建設和管養并重、村道的發展內涵從立足于“通路”轉變為“人便于行、貨暢其流”等交通工作歷史性轉變的需要;是改善農村生產和生活條件,增加農民收入,拉動農業產業發展,為農村經濟社會全面可持續發展提供基礎條件的需要;是保障村道管養資金來源穩定,實現村道長效管養的需要。

1 農村公路建養現狀及存在問題

最近十年,我國農村公路建設發展的很快,農村公路里程總數迅速增加。到 2010年,我國農村公路總里程將達 310萬 km,基本實現全國所有具備條件的鄉通水泥(瀝青)路。但我國農村公路養護水平卻遠遠跟不上我國農村公路建設的速度,由于農村公路建設養護與其他公路不同,既沒有國家專門的財政撥款資助,也沒有專業的建設養護隊伍,加上養護資金籌集困難,所以造成了全國 296.5萬 km的農村公路中能保證常年養護的僅約占總里程的 30%,絕大部分處于失養狀態。由于養護不到位,許多已建成的農村公路提前損壞,不僅影響了車輛通行,也給人民群眾的財產安全帶來隱患,嚴重制約了農村公路的健康可持續發展。

目前總體來說,農村公路養護模式有三種:第一種是“建廟增人購機”式;第二種是“自建、自營、自養”;第三種是“分級管理、分級養護”。

當前公路建養體制中存在的弊端主要有:在觀念上,各級政府對建養并重的認識深度和重視程度不夠,責任主體不明確,重建輕養,以建代養;在資金投入上,民辦公助的原則沒有很好的體現,地方政府的投入少,養護資金籌集困難,造成養護費用嚴重不足,道路失養的情況多;在管理體制上,各種公路管理機構缺乏應有的積極性、主動性,缺乏應有的活力,養人不養路;在技術管理上,沒有統一的標準和規范,缺乏科學的引導,養護人員技術水平低下、管理水平參差不齊等。

為了更好地建設農村公路,使其規范化,在農村公路建設和養護管理方面,國內也有一些研究為農村公路建設提供了相關依據,有交通部公路司出臺的《農村公路建設標準指導意見》《公路養護工程管理辦法》和一些地方性的指導手冊。

2 農村公路建養體制改進對策

2.1 健全農村公路養護管理體制

從目前我國公路管理機構設置和管理模式來看,僅縣道以上的公路有專門的管理機構,大量的鄉村道路既無專業的管理機構,又無專項養護資金,雖然明確了鄉(鎮)政府和村委會的養護責任,但是其機構設置、人員配備、專業技能與農村公路發展對農村公路養護的要求相差很遠。按照現在的體制模式,農村公路的養護狀況不可能得到根本的改變。因此,改革現行農村公路養護體制,把農村公路養護的責任統一交由交通部門具體履行,并通過法規建立穩定的農村公路養護資金來源,是保障農村公路健康發展的必由之路。各鄉(鎮)政府負責鄉道養護工作的模式,改為工程建設、路政管理由縣交通主管部門統一負責,公路養護由各鄉(鎮)設立的地方養護所負責,并根據養護里程配備養護人員,人員工資和養護費用由各鄉(鎮)政府承擔,縣交通主管部門負責業務指導和考核。對農村公路的養護可考慮以下模式:1)各縣市區首先應設立農村公路養護管理委員會,并將農村公路按轄區分解到鄉鎮;2)農村公路養護管理委員會下設立辦公室,對全縣的農村公路養護工作進行督察指導,各鄉鎮設立的公路養護管理所(站)具體負責轄區內的公路養護工作;3)農村公路養護管理委員會負責對本縣市區的農村公路養護工作進行全面考核與監督檢查。

2.2 推進農村公路養護生產市場化

隨著我國農村公路基礎設施水平的不斷提高和完善。如何鞏固建設成果,使其持續健康發展發揮最大效益,確立一種行之有效的農村公路養護模式至關重要。只有克服重建設輕養護的片面認識,選擇正確合適的養護模式,堅持建設養護并重,才能提高農村公路的整體服務水平。目前,群眾突擊季節性養護、分段承包養護、道班養護和專業公司養護最為常見。其中,專業公司養護將是未來農村公路養護模式的一種發展趨勢,可以最大限度的提高農村公路養護資金的使用效果,同時管理部門從具體的事務管理轉向合同管理,公路養護質量高、效率高。

目前農村公路養護生產市場化還存在一些問題:1)農村公路養護市場主體化少,投標不具備競爭性;2)資金問題;3)目前尚缺乏對承包商的有效監督,所以要求交通部門所屬的縣鄉公路管理機構要本著“管養分離,強化監管”的原則對現在養護運行機制進行改革,剝離各級交通主管部門及其公路管理機構中的養護生產單位,將直接從事養護的人員和相關資產進行重組,成立具備公路養護資質的養護專業隊或養護工程公司,逐步轉為具有一定規模的養護企業,推向市場。

2.3 建立多元籌資模式

農村公路分布廣,數量大,是一項長期的系統工程,需要大量的資金投入,在資金籌措上必須多元化,可以采取的措施有:1)政府出臺優惠政策,多渠道吸納民間資本;2)地方財政從本級預算收入中列支一定比例的資金用于轄區內的農村公路建設和養護;3)積極發動農村公路沿線的受益群眾和各有關單位。鼓勵受益村民自愿投工投勞,采取“一事一議”的辦法籌集農村公路養護資金,提倡以工抵資、以財抵資。鼓勵受益的各有關單位以建勤的方式參與建設和養護;4)對于當地范圍內的礦產資源收取一定比例的礦產資源費作為農村公路建設養護資金的補充;5)從公路沿線的土地增值和資源開發的稅費中提取一定比例用于農村公路養護專項資金的補充;6)適當提高客運附加費,籌集一定的客運農村公路補助資金;7)依據汽車保有量逐年遞增的趨勢,可考慮從每年增收的養路費中拿出一部分作為農村公路養護資金。

隨著農村公路不斷發展,各級政府和交通主管部門要立足實際,認真研究農村公路建設養護體制的新形式,加快農村公路發展步伐,使農村公路建設養護工作逐步走上規范的道路。

[1]何兆益.農村公路建設與養護管理[M].北京:人民交通出版社,2006.

[2]宋學文,張紅艷,馮 曉.農村公路研究現狀綜述[J].重慶交通學院報,2005(3):57-58.

[3]蔣雪峰,曹銘輝.農村公路養護管理體制和運行機制的探索[J].交通標準化,2006(6):33-34.

[4]陳興平.農村公路養護工程招投標管理[J].山西建筑,2010,36(20):265-266.

[5]章新貴.探索農村公路建管養的新思路[J].廣西交通科技,2002(1):42-43.

[6]葉巧玲.農村公路的養護管理與管理體制研究[J].重慶交通學院報,2006(2):16-17.