成都市一般鄉鎮如何實現又好又快發展

成都市的一般鄉鎮主要是指位于成都市二、三圈層，以農業為主導產業，除了簡單的農產品粗加工外，基本無成規模的二產業，且第三產業欠發達的鄉鎮。一般鄉鎮農民人均純收入普遍低于全市平均水平，多為成都市的基本農田保護區和主要的糧油、蔬菜、水果、畜禽等農產品生產基地。據初步統計，截止2008年年底，全市有141個一般鄉鎮（其中二圈層29個，三圈層112個），涉及1376個村（社區），總人口343.86萬人（占全市總人口的30.57%），其中農業人口312.98萬人，占當地總人口的91.02%，勞動力人口209.93萬人, 以外出務工等方式從事二、三產業的勞動力有103.66萬人，占當地勞動力總數的49.38%。

近年來，一般鄉鎮結合自身實際，積極加快當地經濟社會全面發展，生產總值、農民收入增長明顯。2008年全市141個一般鄉鎮總產值437.21億元，農民人均純收入5512元，比2003年增長2156元，年均遞增10.04%。但在發展過程中，一般鄉鎮又面臨產業基礎不穩、發展后勁不足、農民增收困難等諸多難題。如何進一步加快一般鄉鎮發展，實現一二三產業互動相融，開創現代農業的新局面，是需要我們認真思考的問題。通過對都江堰天馬鎮、金堂三溪鎮、彭州葛仙山鎮、龍泉驛山泉鎮、青白江姚渡鎮、崇州懷遠鎮等成都市部分一般鄉鎮的調研，我們認為：一般鄉鎮的發展應立足當地實際，因地制宜，以強農為基礎，以發展特色優勢產業為途徑，充分利用農村產權制度改革成果，加快農業產業結構質的提升，同時，加快農村剩余勞動力向二三產業轉移，積極培育本地龍頭企業和專合組織，促進農業生產的區域化、專業化、規模化和標準化，提高農業生產經營效益，以此推動土地規模流轉，加快土地集中集約適度規模經營，從而實現一般鄉鎮又好又快發展。

一、一般鄉鎮存在的主要問題

1.農業基礎設施比較薄弱 一般鄉鎮面積大、人口多、分布廣，除少部分緊鄰中心城區交通便捷外，大多數都遠離城市，大都市輻射帶動作用相對較弱。農村的水利、交通、通訊等基礎設施建設嚴重滯后。

一般鄉鎮有相當一部分水利基礎設施維護管理不善、年久失修、功能老化、配套不全（或缺排水設施或缺蓄水設備），給農業生產帶來極大不便。由于受灌溉條件差、水源無保障的影響，部分冬水田冷、爛、毒、串，生產能力低，而旱地陡、薄、瘦，保水保肥能力差。

農村道路條件較差，村道的硬化率、通達率低，直接影響農業生產資料和農產品運輸，嚴重制約農村經濟發展。由于交通條件較差，農產品滯銷或賣不到一個好價錢的現象時有發生。如金堂縣三溪鎮的金峰村和白廟村，由于白廟村村道相對較好，而金峰村村道相對較差，每年金峰村臍橙的價格比白廟村臍橙的價格平均1kg少0.6元，僅此一項，金峰村3000多畝臍橙就少收入上百萬元。在龍泉驛山泉鎮，部分村、組由于道路條件較差，水蜜桃在豐產季節時常出現滯銷、爛在樹上的現象。

基礎設施建設中還存在著較為普遍的“等、靠”現象——“等”上級的政策，“靠”上級的投入。由于投入不足，農業基礎設施普遍落后、老化陳舊，導致農業發展后勁不足，綜合生產能力不強，可持續發展能力較弱，抵御自然災害能力較差，“靠天吃飯”的現狀依然未能根本解決。農業基礎設施薄弱已經成為制約一般鄉鎮農業發展和農民增收的瓶頸。

2.農民生產經營觀念落后 受區位劣勢及信息閉塞等多種因素限制，多數一般鄉鎮的農民仍立足于傳統農業的生產方式和組織形式，生產經營觀念落后，目光短淺，生產經營多是短期行為。小農經濟思想仍然嚴重,認為農村就是農業，農業就是種田，種田就是種糧。農業生產的市場化程度較低，農民與外界溝通交流不夠，農民普遍缺乏市場競爭意識、風險意識和投資意識。如在土地流轉過程中，為數不少的農民仍存在“小富即安”的思想，有怕政策變化、怕失去生活保障、怕發生流轉糾紛等心理，明知種田效益低，但總覺得種田飯碗有保障，即使承租人愿意出較高的租金，也不愿意把土地流轉出來，寧愿自己單打獨斗耕種。

3.農業生產經營效益差，農民收入低 一般鄉鎮大多數以傳統的水稻、小麥、玉米、蔬菜等種植業為主，粗放經營，廣種薄收。大部分農戶遵循以我為主的種植模式，品種單一，土地利用率低，生產作業方式和管理水平落后,生產加工或引進開發高附加值的農產品嚴重不足。由于素質相對較高的青壯年勞動力大多外出務工（從事二、三產業的勞動力占當地勞動力總數的49.38%），實際從事農業生產的人員多為老人、婦女，勞動生產率較低，創新能力不足。農業生產園區化、規模化種植比重很小，農業生產經營效益差,農民收入低。以農民人均純收入為例，一般鄉鎮與本縣域內的優先發展重點鎮以及國內發達地區的農業鄉鎮相比，存在不小的差距。

4.產業規模小，產業發展慢

（1）產業規模小，主要以分戶分散經營為主 雖然一般鄉鎮結合本地地理、土壤、氣候等自然資源條件，積極發展柑橘、水蜜桃、蔬菜、肉牛、生豬養殖等產業，但從總體上講，產業發展不均衡，規模偏小，特色產業區域比較凌亂、分散，呈現出優勢不優、特色不特的現象。規模效益不凸現，適度規模經營、產業集群發展有待加強。如都江堰天馬鎮的肉牛產業、金堂三溪鎮的臍橙產業、龍泉驛山泉鎮的水蜜桃產業都主要以分戶分散經營為主，未形成規模化、產業化生產。這種分散、小規模的家庭經營格局，生產效率不高、經濟實力弱，給統一運作、統一管理帶來一定難度。

（2）農村專合組織規模小、力量弱，農民組織化程度低 現有農村專合組織大多規模小，帶動力不強，可持續發展能力較弱。農民組織化程度較低，多數農戶在技術、資金、購銷、加工、儲運等環節上均各自為戰，跟不上市場化、產業化發展的要求，難以有效抵御自然和市場所帶來的雙重風險。雖然全市一般鄉鎮已有1204個農村專合組織，但不少專合組織行政化色彩較濃，帶動農民致富的作用發揮不明顯，缺乏吸引力。政府和社會扶持農村專合組織的方法措施還不夠靈活，鼓勵農村專合組織的政策環境還不夠優越。

（3）龍頭企業帶動面小，抵御市場風險的能力較弱 截至2008年年底，全市一般鄉鎮共有139個農業產業化龍頭企業，但普遍規模偏小，帶動能力較差，抵御市場風險的能力較弱。多數農業企業還處在手工作坊的狀態，設備陳舊、技術落后，導致加工增值能力低、產品科技含量低、市場占有率低的“三低”現象。企業與農戶之間的聯系不夠緊密，基本上屬于以產品買賣關系為基礎的低層次產銷合作。利益均沾、風險共擔的緊密關系尚未形成，“訂單農業”、“公司+基地+農戶”等先進經營模式有待推廣，企業與農戶互利互惠、相互依存的利益聯結機制有待確立。

（4）農產品加工率低，產業鏈短缺

農產品加工作為現代農業體系中的關鍵環節，目前整體發展水平不高，發達國家農產品加工率達到了80%以上，成都市只有50%左右,而一般鄉鎮農產品加工率還不到30%。農產品加工率低，產業鏈短缺，嚴重阻礙著一般鄉鎮的農業產業化發展。

5.農業技術服務滯后 農技推廣和農技服務不足，長期以來形成的農業科技推廣服務體系呈倒“金字塔”型，越到基層越弱。基層農技人員科技服務積極性不高，在一定程度上也制約了農業生產效益的提高。由于農技推廣和農技服務不到位，相當一部分農民不懂先進的水果、大棚蔬菜等的種植、養護技術，不懂如何科學地進行家禽、家畜飼養和防疫。

二、一般鄉鎮的發展潛力

雖然一般鄉鎮存在以上一些問題，成為制約發展的短板，但我們也不可忽視一般鄉鎮具有的自身發展潛力，主要有：①勞動力資源豐富，外出務工人員普遍較多。目前，成都市一般鄉鎮共209.93萬勞動力中已有103.66萬成為二、三產業工人，外出務工收入占年收入的60%～70%。②全市一般鄉鎮區位優勢雖然有所差別，但仍有大部分壩區土地，土壤肥沃，土質優良，有利于從事種養業。另外，一般鄉鎮良好的自然、生態資源，有利于從事休閑農業。③土地流轉單位面積租金相對較低，土地集中規模經營潛力大，有利于規模化、產業化生產。截至2008年12月底，農用地流轉面積143.17萬畝，占一般鄉鎮農用地面積的24.51%，土地進一步向適度規模經營集中。④農村產權制度改革基本完成，為一般鄉鎮未來發展形成有力保障，并提供有效支持。⑤多數一般鄉鎮雖然產業發展相對薄弱，但仍有一定產業基礎和產業特色。⑥龍頭企業、專合組織發展迅速。截至2008年12月底，全市一般鄉鎮共有規模以上龍頭企業139個，并成立了各類農民專業合作組織1204個。

三、一般鄉鎮的發展思路

1.抓好鄉鎮和村一級發展規劃，為特色產業發展和基礎設施建設創造條件

（1）合理布局，制定并完善產業規劃 一般鄉鎮要充分利用現有獨特的區位、自然、人文等資源優勢，科學制定產業發展規劃。產業發展規劃應立足第一產業（農業），以發展農產品加工業（尤其是農產品初加工）、完善營銷網絡和發展鄉村旅游為重點，打造特色農業、都市農業鄉鎮和特色農莊。打破行政區域界限，力爭做到同一適宜區域內的鄉鎮確定的主導產業基本一致，并且加大結構調整力度，加快建設跨區域集中連片、具有相當規模的優勢農產品產業帶。在種植業方面，集中打造優質糧油、蔬菜、水果、食用菌、茶葉、中藥材、林竹等優勢產業基地或產業帶。在養殖業方面，重點發展生豬、水產和家禽養殖，結合土地整理和新農村建設規劃，選擇宜養區域，集中建設畜禽和水產品標準化規模養殖場（小區），逐步實現分散養殖向集中養殖轉變。

在統籌規劃產業的同時，各一般鄉鎮應根據各村的實際，突破過去的“小而全”思想束縛，有重點地發展1～2種優勢特色產業，堅持走“一村一品”、“數村一品”的發展路子，這樣有利于經營的集中、管理的集中、技術的集中，容易做大規模，凸現經濟效益，推動特色農業的產業化發展。

（2）科學規劃基礎設施建設，創造良好的產業投資環境 基礎設施建設是農業工作的重點，是一項打基礎、管長遠的“民心工程”，要加大投入力度，加快建設步伐，努力提高農業綜合生產能力，盡快改變一般鄉鎮農業基礎設施長期薄弱的局面。一是科學編制農業基礎設施建設規劃。根據一般鄉鎮的實際情況，統籌兼顧、因地制宜、突出重點、科學合理地制定出符合當地實際的農村基礎設施建設近期、遠期規劃及改善農村基礎設施建設的長效措施。二是解決好資金投入問題。在投資方式上，要創新機制，充分發揮政策引導和市場機制“兩只手”的作用，以優惠的政策吸引個人、企業等各類經濟主體投資農業基礎設施建設。要多爭取上級財政資金投入基礎設施建設項目，充分利用農業綜合開發、標準糧田建設、人畜飲水、以工代賑、以獎代補等項目資金，多渠道解決農業基礎設施建設資金缺口。三是重點抓好農村水利、道路基礎設施建設。搞好河流治理和對水庫塘堰加固整治，合理規劃干、斗、毛等排灌渠系和蓄水、提灌等水利設施，提高水資源的綜合利用率。圍繞推進產業發展和促進農民集中居住，合理規劃農村路網，提高農村道路特別是村道的硬化率和密度。提高現有村道建設的補償標準，采取以工代賑等形式，調動廣大農民建設農村道路的積極性。以修路為重點，加快農產品“綠色通道”建設。路通產業順，以農村交通帶動農業產業發展，突出鄉村公路聯網升級，加快鄉村公路建設，為產業發展奠定堅實的基礎，使“產業圍著公路轉，公路圍著產業建”。

2.以搞活農村三產為重點，驅動鎮域經濟發展

（1）搞好商貿流通 加大鄉鎮政府所在地集鎮的中心商貿區建設，突出特色，完善功能要素，著力提高商貿流通現代化水平，增強對周邊地區的聚集輻射功能。同時要針對本地的產業需求，發展配套產業服務區，促進農村人口向城鎮轉移。

（2）開發農業旅游 以農耕文化、鄉土人情、自然人文景觀為特色，堅持走“以農為本，興旅強農”的發展路子。以“生態旅游”和“農家樂“為主題，用旅游帶動休閑農莊、高效生態農業園區等農業旅游產業；充分利用魚塘、樹林、菜地等農家資源，增設耕地種菜、現場采摘、自選自做等服務項目，讓游客吃農家飯、享農家樂，打造休閑觀光旅游新亮點，走出一條以農業休閑旅游促發展的新路子。

（3）發展勞務經濟 鄉鎮政府要通過勞動力流動平臺，聯系用工信息，有針對性地抓好勞動力轉業轉產素質培訓，建立勞動力維權機構，維護農民工的合法權益，規范勞務用工市場，實現農村富余勞動力向二三產業有序轉移，從而促進鎮域經濟的快速發展。

3.把培育特色產業經濟作為一般鄉鎮經濟發展的主攻方向 特色是品牌，是市場，是競爭力。一般鄉鎮要結合本地資源狀況、交通區位、產業結構等綜合因素，走區域化布局、專業化生產道路，打造自己的特色產業，擴張自己的優勢，建立自己經濟發展的“坐標系”，大力培植“人無我有、人有我優、人優我特”的市場“亮點”，開辟適合自己發展的新路子。在培育特色產業經濟中，要采取措施，做好以下三方面的工作：

（1）技術支撐 發展特色產業經濟必須以科學技術為支撐。一是加強與科研院所的聯系和合作，積極轉化、推廣農業科技成果。如彭州市與成都市農林科學院開展“院縣（市）合作”，由成都市農林科學院為彭州市小麥、馬鈴薯高產創建活動提供科技支撐，小麥主要推廣機械化或半機械化精量播種、深溝高廂稻草覆蓋栽培、藥劑拌種包衣、小窩疏株密植和測土配方施肥技術，馬鈴薯主要采用地膜全覆蓋、獨輪大廂、整小薯催芽播種栽培等高產技術。2009年彭州市小麥、馬鈴薯單產創成都市歷史最高紀錄，小麥畝產507kg、馬鈴薯（鮮薯）畝產2927kg。二是利用利益機制，引導科技人員與鄉鎮、村和農民共同創業，分享特色產業成果。三是強化知識培訓。可以采取“請進來”和“走出去”的方法，開設多種形式的培訓班，加強人才引進、技術培訓和管理培訓，培養一批農業經理，使他們真正成為現代農業的市場主體。

（2）資金籌措 推進特色產業經濟發展，落實資金是關鍵。一是加大財政資金的支持力度，發揮好導向作用；二是成立合作社、發放信用貸款、降低個人擔保“門檻”等形式解決鄉鎮、村發展特色產業經濟的資金短缺問題；三是利用本地的土地、廠房等資源吸引投資。

（3）市場對接 特色產業經濟必須與市場形成有效對接，適應市場變化，迎合市場需求。一是興建具有一定規模的農副產品集貿市場，吸引各地客商，促進特色農產品的流通和生產；二是積極扶持發展以農產品加工為主的新型鄉鎮企業，做好農產品的包裝、分級、打蠟等粗加工。

4.堅持城鄉統籌，加快推進土地適度集中規模經營 一般鄉鎮要堅持以市場化為手段，充分發揮農民的主體作用，積極轉變農業生產方式，推進土地適度集中規模經營。

（1）加大招商引資和項目建設力度

引進大企業、大業主，依托特色優勢產業，加快特色基地、特色園區建設。引導社會資金和社會資本進入農業和農村，大力發展農業龍頭企業，推進土地向適度集中規模經營和農業產業化經營集中，帶動傳統農業從組織形式、發展模式、運行機制和利益聯結方式上突破，從而實現農業生產方式的根本轉變。

（2）加快培育種養致富能手 努力培養造就一批善經營、會管理、懂技術、有奉獻精神、能帶領群眾致富的農村種養致富能手，通過逐漸發展壯大家庭農場、家庭農莊，實現土地適度集中規模經營。

（3）加強農戶間的戶戶聯合 大力提倡“能人帶動、戶戶聯動”的方式，加大家庭適度規模經營的推進力度。在堅持家庭聯產承包經營的基礎上，把農民群眾聯合起來，可以戶為單位，也可跨村鎮聯合；既可以土地、房屋、設備聯合，還可以資金、信息、技術聯合，實現有效的統一經營管理，推進農戶適度集中規模經營，不斷提高土地產出率。同時，盡量爭取家庭經營都實現規模以上的土地流轉。

5.大力發展農村專業合作經濟組織，提高農民組織化程度 綜觀當今世界，凡是現代農業發達的國家，都離不開具有現代農業經營組織特征的農村專合組織。歐美等發達國家80%以上的農戶都加入了農村專合組織，有的農戶還同時加入兩個以上的農村專合組織。通過專合組織，有效保護了農民利益，推動農業生產走上了專業化、商品化和現代化道路。借鑒發達國家的成功經驗，成都市一般鄉鎮應大力發展農村專業合作經濟組織，提高農民組織化程度。

（1）制定更加優惠的政策，加大扶持力度，大力培育農村專業合作經濟組織 樹立扶持農村專業合作社就是扶持農業和農民的觀念，加大對農村專業合作經濟組織的指導服務和資金支持。設立財政專項扶持資金，對農村合作經濟組織負責人、經紀人和種養大戶進行免費的技能、管理培訓，組織他們到發達地區進行免費的參觀學習考察，借鑒先進的管理經驗、營銷理念和發展思路。

（2）重視發揮輿論的宣傳和引導作用，營造有利于農村專業合作社發展的良好環境 圍繞本地主導優勢產業和區域特色產業(如生豬、茶葉、獼猴桃、伏季水果等特色產業)，引導農民組建相應的專業合作經濟組織，廣泛宣傳農村專業合作社的功能與作用，宣傳農村專業合作社發展的好經驗、好典型，讓農戶理解和了解合作經濟組織是一個真正為農民服務的一種組織，積極鼓勵農戶加入合作經濟組織。

（3）完善利益聯結機制，加快合作經濟組織的發展 按照服務農民、進退自由、權利平等、管理民主、利益共享、風險共當的原則，培育和壯大農村合作經濟組織，通過“農戶＋基地＋合作經濟組織＋市場”等形式，推動農業生產經營的市場化、集約化和規模化，解決家庭聯產承包責任制形式下的生產經營規模小、產加銷脫節、組織化程度低等局限性，使農村專業合作經濟組織真正成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織。

6.加大對一般鄉鎮的幫扶力度

（1）鎮鎮幫扶 本縣域內發展較好的優先發展重點鎮可以與一般鄉鎮采取結對幫扶的形式，在資金、人才、信息共享、基礎設施建設等方面加大對一般鄉鎮的幫扶力度。積極幫助和扶持一般鄉鎮探索農業產業化經營的新路子、壯大龍頭企業、培育專合組織、提高勞動者素質等，推動縣域經濟發展。

（2）企業幫扶 聯系規模大、知名度高、帶動能力強的龍頭企業與一般鄉鎮開展技術、信息、勞務、市場開發等合作，利用龍頭企業對外連接大市場，對內輻射周圍農戶來帶動千家萬戶的優勢，幫助和扶持一般鄉鎮建立專業化、區域化、規模化的特色優勢農產品基地，推進一般鄉鎮產業化發展。

（3）政策幫扶 重視發揮政策的引導和支持作用，不斷完善產業、財政、金融、稅收等方面的扶持政策，給予一般鄉鎮更多的傾斜。繼續加大各級財政對農業的投入，按照公共財政向“三農”傾斜的原則，連續幾年安排一部分財政資金，加大對一般鄉鎮現代農業生產基礎設施、優勢農產品規模化基地、農業服務體系等投入。堅持落實好農業支持補貼政策，為一般鄉鎮發展提供強勁動力。