事業單位改革問題及對策研究

張秀玉 郭遠遠 貝 森

（1.中央司法警官學校，河北 保定 071000；2.河北大學，河北 保定 071000）

在我國，事業單位是指以政府職能、公益服務為主要宗旨的一些公益性單位、非公益性職能部門等。事業單位參與社會事務管理，履行管理和服務職能，為社會服務，主要從事教育、科技、文化、衛生等活動。事業單位的上級部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門，事業單位人員工資來源多為財政拔款。事業單位是我國社會的一種重要的組織形式，是我國政治、經濟、文化組織結構中的重要組成部分，是各類人才比較集中的地方，在發展經濟，繁榮科技、文化、教育、衛生等各項事業方面有著舉足輕重的作用。但是，隨著社會的發展和市場經濟體制的建立和完善，事業單位在機構設置、管理體制、運行機制等方面存在的問題和弊端逐漸暴露出來，并在一定程度上影響和制約了事業發展。

一、事業單位存在的主要問題

（一）機構體制不盡合理

事業單位興辦主體基本上還是國家，沒有推向市場，對其各方面都沒有像政府機關那樣嚴格限制。長期存在以下問題：虛設機構，虛增編制；結構布局不合理，造成資源浪費。多年來，事業單位自成體系，分工過細，力量分散，機構重復，人員臃腫。

（二）工作職能交叉不清

政事不分、事企不分是主要表現。一部分事業單位承擔著政府行政和執法職能，無論經費來源、管理模式等方面都與政府機關一個樣，或者掛一塊事業單位的牌子，由行政人員兼管，政事合一。另一部分事業單位，早已由最初的事業性質，演變為企業性質，但仍然戴著事業單位的“紅帽子”，捧著事業編制的“金招牌”，不思進取，遠遠不適應市場經濟發展的需要。

（三）用人機制存在漏洞

事業單位進人管控不嚴。隨著公務員制度的完善，行政編制收緊，而事業編制相對寬松，加之事業單位亦是吃“財政飯”的，因而有著較大的吸引力，進事業單位成了不少人追逐的目標。有些地方，為了鼓勵客商到本地投資，把照顧解決客商或引資人的親屬、朋友進事業單位當成其優惠政策之一。甚至有些地方還把事業單位進人變成了人情往返的渠道，使一部分文化水平較低、能力素質不強，來了不顯作用，走了也不缺，但是有私人關系的的人引入事業單位。

事業單位在用人問題上，“無權”和“越權”的情況同時存在。一方面，人員能進不能出、能上不能下，要辭退和處理一些人員十分困難。另一方面，一些事業單位由于適當放開和強調自主權，有關部門對其人員調入缺乏必要的監督和約束，進入的人員并不一定工作需要，造成人員膨脹。事業單位在一定程度上成為改革的“避風港”，計劃經濟的最后“堡壘”和政府財政的新“包袱”，嚴重阻礙企業改革和黨政機關機構改革的進一步深化。

（四）財務管理中存在問題

專項資金管理在體制方面存在著一些問題，影響了財政資金的使用效益，加大了財政負擔，削弱了財政的宏觀調控能力；預算外資金的管理存在的問題沖擊國家財政收入，削弱了政府宏觀調控能力。導致分配主體多元化和社會分配不公，誘發腐敗。

財務制度不健全。對專項資金的管理把關不嚴，供應范圍過寬；資金分配存在嚴重的隨意性，“會哭的孩子多吃奶”的情況帶有普遍性，一定程度上影響了分稅制財政體制的施行，同時，也給擠占挪用專項資金以可乘之機。

財務制度執行不力。對有償資金不及時清算形成壞賬。對原始票據的管理存在問題，主要是原始票據記載的內容、信息失真，甚至出現了“假冒偽劣”的數據。單位的應激款項管理不規范，使其大部分游離于財政監督之外，亂支亂用，在一定程度上助長了腐敗行為的發生。

分配制度缺乏活力。大多數事業單位，尤其是一些機關附屬性質和有財政撥款或收取規費的事業單位，在工資分配上沒有拉開檔次，工資分配辦法比較單一，沒有體現業績、知識和技術的價值，缺乏有效的激勵機制。

與社會保障制度分離。有些事業單位沒有參加社會醫療保險，基本還是公費模式，因此，醫藥費報銷混亂，浪費、侵占了珍貴的財政資源。

二、我國事業單位改革的思考和建議

（一）認清形勢，統一思想，充分認識全面推進事業單位改革的意義

首先，推進事業單位改革是完善社會主義市場經濟體制的內在要求。我國雖然已經初步建立了社會主義市場經濟體制，但是還不完善，生產力發展仍然存在諸多體制性障礙。特別是隨著各種體制改革的不斷深化，作為行政管理體制重要組成部分的事業單位管理體制，與建立完善的社會主義市場經濟體制的需要相比，存在許多不相適應的問題，比如與投資結構單一與多種所有制共同發展的市場經濟要求不相適應，無法滿足公益事業發展的客觀需要；條塊分割，重復設置，布局不合理，形成不了合力，造成資源嚴重浪費；機制不活，效益不高，缺乏動力和活力；行政化傾向嚴重，機構人員臃腫，財政負擔沉重，等等。黨的十六屆三中全會提出，要“繼續改革行政管理體制”、“繼續推進事業單位改革”。2009年4月，中央編辦在江蘇無錫召開了部分省（區、市）事業單位改革工作座談會。國務委員、國務院秘書長華建敏在會議講話中指出，事業單位的改革“很緊迫，不改不行，非改不可”。只有以上問題得到有效解決，才能建立起與社會主義市場經濟體制相適應的事業單位管理體制，推動社會主義市場經濟的發展。

其次，全面推進事業單位改革是實施人才強國戰略的有效途徑。全國人才工作會議明確提出，實施人才強國戰略是黨和國家一項重大而緊迫的任務。事業單位是我國人才資源的主要集聚地。從全國范圍來看，全國共有4100多萬專業技術人才，而事業單位就擁有2900多萬，70%以上的專業技術人才集中在事業單位，事業單位已成為人才興業戰略的主要陣地。所以，必須加快事業單位改革進程，政事分開、事企分開，理順關系，分清職責，打破身份管理的終身制，讓人才有序流動，破除分配中的平均主義和大鍋飯，發揮各類人員積極性、創造性。建立人盡其才、才盡其用的用人機制，不斷解放人才生產力，推動人才強國、人才興業戰略的順利實施。

（二）把握關鍵，突出重點，積極穩妥地推進事業單位人事制度改革

1.必須準確把握事業單位改革的指導思想和目標要求。這次事業單位改革的指導思想是：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，貫徹關于深化干部人事制度改革的總體思路和實施人才興業戰略的總體部署，堅持黨管干部、黨管人才的原則，堅持干部“四化”方針和德才兼備的用人標準，按照政事職責分開、單位自主用人、個人自主擇業、政府依法監管的要求，建立符合各類事業單位特點，適應社會主義市場經濟體制的人事管理制度；形成人員能進能出、職務能上能下、待遇能高能低，優秀人才能夠脫穎而出，充滿生機與活力的用人機制，實現事業單位人事管理的規范化、科學化、法制化。根據這一指導思想，事業單位人事制度改革的核心就是轉換事業單位的用人機制，改革的目標就是：“搞活、增效、減負”?！案慊睢?，就是推行人員聘用制，搞活事業單位的用人制度；改革內部分配辦法，搞活事業單位的分配制度；實施公開招聘制度，形成人員能進能出的機制，最終形成充滿生機與活力的人事管理制度，促進各項社會事業的發展?！霸鲂А保褪窃谑聵I單位實行新的用人機制、分配機制，最大限度地調動事業單位員工的積極性、創造性和主動性，增強服務意識，提升服務水平，提高工作效率，激發創造活力，為社會創造更多更好的公共服務和公共產品，以滿足廣大人民群眾日益增長的物質文化需要?！皽p負”，就是推進事業單位人事制度改革，精簡事業單位的財政撥款編制和人員，切實解決事業單位冗員過多、人浮于事的問題，減輕財政負擔。

2.必須明確事業單位改革的主要任務。改革事業單位用人制度，破除干部職務終身制，關鍵是對事業單位的所有人員，包括領導人員、專業技術人員、管理人員和工勤人員都推行聘用制，實行崗位管理。除政策性安置和特殊、保密崗位的人員外，凡事業單位新進的人員一律要面向社會公開招聘。所有事業單位與工作人員都要按照國家有關法律、法規，在平等自愿、協商一致的基礎上，通過簽定聘用合同，確定單位和個人的人事關系，明確單位和個人的義務和權利。一是事業單位的行政領導人員要與主管部門簽定聘用合同，明確其崗位職責和工作目標，按照政事分開的原則，賦予其必要的內設機構和中層人事管理的自主權，使其成為自主管理、自行發展、自我約束的法人實體。二是實行專業技術人員聘用制。事業單位在合理定編、定崗、定責的基礎上，可自主聘任專業技術人員和管理人員，所聘人員按照公開、平等、競爭、擇優的原則，實行競爭上崗，簽定聘約，建立單位和被聘人員之間的工作關系，明確單位和被聘人員的責、權、利。三是建立以崗用人制度。根據市場需要和事業的發展要求，科學設置崗位，明確不同崗位的職責、權限和聘用條件，實行崗位管理，依崗用人，實現能力與崗位的匹配，通過聘用制，由以人定崗向以崗用人轉變，建立人員能上能下機制。四是建立解聘辭聘制度。事業單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可以按照聘用合同辭聘職務。通過建立解聘制度，疏通事業單位人員出口，增強用人制度的活力，解決人員能進能出問題。五是實現人事代理，通過人事代理直接把人才與用人單位推向市場，打破原有的行業、部門、所有制的限制，實現人、檔分開，用人單位只負責對人才的使用，使人才由“單位人”變為“社會人”。六是嚴格考核制度。加強考核是激發內在動力、加大工作壓力的有效舉措。按照一級考核一級、一級對一級負責的要求，對事業單位人員德、能、勤、績定期考核，考核結果與晉升、分配等個人利益相掛鉤，并作為續聘、解聘、辭聘的重要依據和加強聘后管理的重要手段。

（三）加強領導，精心組織，確保事業單位改革任務順利完成

1.要切實加強領導，明確責任。要充分認識到，事業單位改革是各級黨委、政府的一項重要改革任務。不能僅僅將事業單位改革視為人事部門的事情，視為部門行為，否則改革難以推進，即使推進也會因缺乏牽引力和推動力而不了了之。應將全面推進事業單位改革列入各級黨政班子的主要工作目標，各地也必須將此項改革列入目標管理，采取有效措施，抓好落實。例如成立事業單位改革工作領導小組。各地應建立健全相關的組織領導機構，明確分工，落實責任。各級組織、人事、編制部門作為推進事業單位人事制度改革的指導部門，要在黨委、政府的領導下，切實發揮職能作用，抓好協調、指導和監督工作；各相關部門要密切配合，形成合力，共同推進改革。

2.要精心謀劃設計，縝密實施。一方面要對本地區、本部門、本單位的情況吃透吃準，另一方面，要對國家和地方有關改革的精神吃透吃準。由于目前事業單位改革是一個復雜的系統工程，還沒有一個規范的模式，做不好，就會帶來社會震蕩，這就要求在具體組織實施中必須嚴謹、細致、扎實。對改革中可能出現的熱點、難點、焦點問題，要開展廣泛深入細致的調查研究，摸清情況、找準癥結，有針對性地制定應對措施，確保改革穩妥實施。

3.要加大工作力度，確保穩定。借鑒以往改革經驗教訓，制定符合實際、切實可行的安置辦法，妥善安置未聘人員，維護社會穩定。要深入細致地做好思想政治工作，使未聘人員理解改革、正確對待改革、支持改革、參與改革。需要注意的還有，在具體實施改革的過程中，要認真貫徹公開、公正、公平的原則，嚴格按政策和程序辦事，杜絕暗箱操作，增強透明度，保障事業單位工作人員對改革的知情權、參與權、選擇權和監督權，調動廣大干部群眾參與改革的積極性。要建立責任制和責任追究制，如果哪個單位因工作不到位制造不穩定因素和新矛盾，一定嚴肅追究有關領導的責任。

4.要統籌兼顧、科學安排，做好各項工作。各地、各部門一定要統籌兼顧，合理安排，把推進事業單位改革與深化文化、衛生、科技、教育、新聞出版、廣播電視等系統的體制改革結合起來，與做好各項日常工作結合起來，在抓好改革的同時，保證各項工作不松、不斷、不亂，不能出現工作上的真空。要避免出現改革過程中各項工作停滯觀望現象，做到推進改革與做好各項工作兩不誤。要用發展社會事業取得的成績來檢驗事業單位各項改革的成果。

（四）完善社會保障制度，為事業單位改革提供穩定環境

建立健全事業單位人員失業保險、養老保險、醫療保險等一系列社會保障制度，是深化事業單位人事制度改革的必備條件。按照國家關于建立多層次社會保障體系的總體要求，建立健全與市場經濟體制相配套、與社會生產力發展水平相適應、與人事制度改革相銜接，既體現事業單位特點和規律，又與企業、農村和醫療衛生保險相協調的社會保障制度，從而為事業、企業乃至社會之間的人員良性流動，創造安全網。目前事業單位社會保險制度要建立起以養老保險、醫療保險和失業保險為重點，建立正常的養老、醫療和失業保險待遇支付、調節和地方補充養老保險制度。保險金由國家、集體和個人共同籌措。事業單位參加社會保險要有時間限定，對抱有私心、徘徊觀望的單位領導要追究責任。