美國解決流動人口子女教育問題的作法及啟示

張 航

(信陽師范學院,河南信陽464000)

自20世紀80年代末以來,我國農村剩余勞動力大規(guī)模向城市流動,他們被稱為“農民工”。據(jù)勞動保障部的資料顯示：我國現(xiàn)在流動人口1.2億,其中農民工占90%,約有一億多人。大量農民工成為城市建設的一支重要力量,對推進城市化進程和促進了國民經濟的快速發(fā)展都產生了積極的影響。但與此同時,農民工流動也帶來了一系列新問題,農民工隨遷子女教育問題就是其中之一。解決農民工子女上學問題已經在整個城市化過程中具有戰(zhàn)略意義,是建設一個公平、和諧的城市社會的重要環(huán)節(jié)。在過去的10多年中,各級政府和社會各界已經在理論和實踐上多有探索。本文試圖從不同的角度,即從美國的教育實踐來看我們解決農民工子女教育問題的思路。

一、美國人口教育的有益探索

1.美國公立學校對學區(qū)內外來適齡學生一視同仁

美國政府對適齡學生的義務教育承擔責任。在學區(qū)范圍內,公立學校無條件接受任何一個適齡孩子入學就讀。第一,任何一個州的公立學校無條件接納來自別州的學生;第二,任何一個州的公立學校無條件接納暫時生活在美國的外國人的孩子;假如說我們去美國學習,我們的孩子可以享受與當?shù)鼐用裢鹊墓步逃?第三,移民子女也可以享受和當?shù)睾⒆右粯拥摹⑼鹊墓W校教育待遇。即便是非法移民的子女,他們也可以享受和這里任何人同等的公立學校教育待遇,和當?shù)氐暮⒆右粯印l件僅僅是他必須提供一個屬于該學區(qū)的居住地址。教育管理部門如何檢驗呢?偶爾抽查時,管理機構打個電話到學生所報的居住地方,如果該學生接了電話,就證明這個地址是真的。

2.美國的特許學校 (Charter school)

美國的特許學校類似我們的民工子弟學校。第一個特許學校產生于1991年,到2004年1月達2 996所。特許學校是各個州根據(jù)自己的特許學校法建立的。目前還并不是每個州都有這樣的法律。任何個人、教師、團體、公司都可以依法創(chuàng)辦學校。依法設立以后,不需要教育局來領導,不需要教育局來任命校長。學校自己決定聘任校長,雇傭教師,選訂教材。但是,特許學校仍然被認為是公立學校,它不得收學費,不得要求申請者參加考試來篩選學生,不得用任何有選擇性的理由拒絕一個在該學區(qū)的申請者。學校要和教育公共管理部門簽一個合同,這就是Charter,就是學校要對學生承擔的責任,包括學習質量;公共管理部門就把本地的生均經費給了該學校。特許學校表明公立學校未必一定要國家來興辦,民間也可以興辦。特許學校大多辦在美國比較貧困的地區(qū),少數(shù)民族地區(qū),比如黑人聚集區(qū)。

3.美國的教育管理公司

源于美國公眾社會對公立學校的失望,教育管理公司(EMOs)從上世紀90年代開始出現(xiàn)和成長。公眾認為公立教育是一種官僚主義的體制,它根本沒有實施問責制,他們所做的事情是每天上班,然后下班,到底做了一些什么事情,不知道。美國的基礎教育階段投入的公共經費,真正用于教學部分的僅占50%。在這種情況下產生了教育管理公司,試圖與公共教育行政部門競爭公立學校的管理權。美國最著名的教育管理公司是Edison Schools Inc。公司創(chuàng)始人Chris Whittle訪問一個又一個公立學校,他為所看到的現(xiàn)象而沮喪：麻木不仁的教育管理人員,學習成就欠佳的學生。他認為,公共教育管理失敗了。這種失敗可以由私人企業(yè)制度的引進而改變,這就是贏利性教育管理公司 (EMOs)來管理公立學校。創(chuàng)辦于1992年,總部設在紐約的 Edison Schools在2004年有雇員6000多名,在2002—2003學年,管理的學校中的學生數(shù)是,學前到5年級是53,000人,6—8年級是22,000人,9—12年級是5,000人。教育管理公司的模式是公司與地區(qū)教育局 (School Board)簽合同獲得其公立學校管理權;與charter school的理事會簽合同獲得該charter school的管理權,并獲得按學生數(shù)計算的公共教育經費,經費水平不因管理變化而改變;向管理要效率,利潤來自于公司提高教育效率的節(jié)余。這些教育管理公司從公立學校那里獲得對公立學校的管理權,這是第一部分;第二部分就是獲得特許學校的管理權。因為允許特許學校的州,它的法律是任何個人和組織都可以依法創(chuàng)辦特許學校。所以,有的教育管理公司自己也來創(chuàng)辦特許學校,然后通過法定程序獲得管理權。教育管理公司通常聘請一流的教育管理專家。因此,一些學校本身的素質不怎么樣,經過教育管理公司的一流管理,素質上去了,學生成績上去了。[2]

二、美國解決鄉(xiāng)村流動兒童教育的成功實踐

(一)美國鄉(xiāng)村流動兒童及面臨的問題

在美國,盡管早已實現(xiàn)了農業(yè)的機械化生產,但是由于農業(yè)生產的季節(jié)性及農業(yè)生產的特殊性 (有些農業(yè)生產活動不能完全實行機械化,必須靠勞動密集型的方式,如蔬菜水果的采摘以及花卉的栽培),因此仍然存在大量隨季節(jié)不同而在國內不定期流動就業(yè)的農業(yè)工人。這種流動的農業(yè)工人往往是采取舉家遷移的形式,從而帶來大量的與家庭一起遷移的流動兒童。由于經常性地遷移,使流動兒童的教育及健康出現(xiàn)了問題,如出勤率低、社會整合能力存在嚴重障礙、輟學率高、易患各種疾病等。

(二)美國政府的“流動學生教育計劃”

為解決鄉(xiāng)村流動兒童的問題,美國聯(lián)邦政府在1966年制定了“流動教育計劃”,經過了40年不懈的努力,該計劃的實施取得了重要的成就,為提高美國流動兒童的學習水平和保健服務做出了貢獻。

1.“流動教育計劃”概況

研究表明,農村勞動力流動尋找就業(yè)機會的生活方式將會繼續(xù)存在下去,而且有增加的趨勢,這樣流動兒童的教育問題也就日益引起有關部門的關注。盡管聯(lián)邦政府對美國各州的教育采取分權政策,但是對于流動兒童的教育問題,國會卻采取了相同的意見,即對各州流動兒童的教育進行政府干預,因此美國聯(lián)邦政府出臺了相應的法律,并制定和實施了一些旨在促進流動兒童教育及健康等問題的計劃,其中最著名而且取得了較大成效的就是“流動學生教育計劃”(Migrant Education Program,簡稱MEP)該計劃的目的是扶助那些因為工作原因,家庭住所不斷變動的流動學生,為其提供高質量的以及內容廣泛的資助及服務;確保流動兒童在跨州或跨地區(qū)遷移時避免受到諸如學校課程設置、學籍,成績標準等方面受到不公正待遇;以與校方合作的方式確保流動兒童受到相應的正規(guī)學校教育;制定各種計劃確保流動兒童受到良好教育;克服語言及文化障礙、獲得相關醫(yī)療及保健服務;給與流動兒童平等的受教育的權利與機會。由此可見,流動者教育計劃是一項綜合的內容廣泛的服務計劃,它不僅關注流動兒童的智力教育,同時也關注著學生的身心健康。

2.運作方式

在資助對象上,流動學生教育計劃主要是針對流動中小學生,但并不是所有流動兒童都在該計劃的資助范圍內。該計劃資助的流動家庭的兒童主要是,其家庭為了尋找就業(yè)機會的需要而離開家鄉(xiāng)的學區(qū)到農業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)或者奶牛場以及食品加工地就業(yè)的流動家庭的兒童。鑒別是否屬于流動兒童的標準如下：1)在過去的三年內是否獨自或者隨父母及其他監(jiān)護人而遷移;2)這種遷移活動是否是從一個學區(qū)到另一個學區(qū);3)遷移活動是否是為了獲得臨時性或季節(jié)性的農業(yè)或漁業(yè)就業(yè)機會;4)這些工作是否是該家庭解決生計問題的必需手段。如果符合以上四項標準,那么這樣的兒童就被認定為流動兒童,政府有責任為其提供相應的服務。

在資金來源和使用上,流動學生教育計劃資金來自于聯(lián)邦政府的撥款,它隸屬于美國中小學教育法案的一部分,到2001年,美國聯(lián)邦政府為實施該法案共撥款296億美元,其中相應的部分撥發(fā)給流動學生教育計劃項目中來。各州政府在接受該撥款后可以將其以轉包合同的方式把該項目轉包給當?shù)亟逃块T或者其他實體,直接為流動兒童提供服務。流動學生教育計劃給各州的撥款數(shù)額是不相同的,其撥款的依據(jù)是各州所擁有的流動學生的數(shù)量,而且根據(jù)每年各州所擁有的流動兒童的數(shù)量而相應做出動態(tài)的調整 (因為許多流動家庭是跨州遷移),如果該州有10%的流動兒童,那么它將獲得10%的撥款,如果來年該州流動兒童的數(shù)額下降,那么其所獲得的撥款數(shù)額也相應減少[2]。這種撥款方式盡管在操作上比較繁瑣,但是在實踐中卻給各州積極尋找流動學生進行流動學生的身份識別帶來了激勵,由于撥款數(shù)額與流動兒童的數(shù)量相關聯(lián),因此激勵了各州不斷地去尋找流動兒童,從而保證了不使一個孩子掉隊計劃 (No Child Left Behind)的實現(xiàn)。

流動學生教育計劃的工作人員以招聘的方式在各州雇用,政府運用流動學生教育計劃基金的一部分來雇用工作人員,這些工作人員的身份可以是兼職,也可以是季節(jié)性地參加此項工作,盡管報酬不高,但是受雇者卻得到了很高的尊重,受雇者的最基本的條件是理解流動家庭及流動學生,并對其需求抱有同情心。他們是流動學生教育計劃的核心所在,從四處走訪農場或農村社區(qū)尋找識別輟學的流動兒童,到為流動兒童提供全方位的多功能服務,他們的作用無處不在。這些工作人員把各種信息帶給了流動家庭,也把反饋信息帶給了學校和社區(qū)。他們提供有關流動學生教育計劃的信息和其他服務,疏通了學校和家庭之間的聯(lián)系渠道,關注特殊家庭的需求。受雇者對單個流動學生的家庭環(huán)境的了解,可以使政府相關部門掌握人口流動的趨勢。總之,流動學生教育計劃的受雇者在學校家庭社會和政府之間起到了很好的橋梁作用。流動者教育計劃的第一階段是給流動學生營造了一種環(huán)境,使流動家庭的父母和孩子意識到他們自身受教育的重要性,緊接著流動者教育計劃開始對流動學生展開各種服務。[3]

三、美國經驗對中國解決農民工隨遷子女教育問題的幾點啟示

教育從其本質而言是屬于公共產品的范疇,而教育又是一種具有極強的正外部性特征的公共產品。因此,為每個孩子提供平等的教育機會,進行人力資本的投資,將會對國民素質的提高、國民經濟發(fā)展和社會進步都具有十分重要的意義。雖然美國在解決外來人口教育的實踐經驗和聯(lián)邦政府所采取的針對流動兒童教育計劃未必完全適用于中國的國情,但是他們在這些方面的有益探索和成功經驗對當前中國解決城市農民工子女教育問題具有一定借鑒意義的。

1.政府介入,保證每一位適齡兒童平等接受義務教育

實現(xiàn)每一個孩子公正平等的受教育的權利,在當前的中國急需解決的問題之一就是,要保證民工子女和當?shù)鼐用褚粯拥慕逃觥Ｗ鳛槟繕四Ｊ?中國已經朝這個方向有了快速的邁進。只是,我們應該縮短這一歷史進程。所以,政府應該出臺相關政策,并有財政支撐,流入地政府也應當為民工子女提供和其他居民一樣的教育承擔責任,盡快實現(xiàn)每一個孩子公正平等的受教育的權利。

2.嘗試采取靈活多樣的方式解決農民工子女教育問題

相對美國,因為發(fā)展的不平衡,中國流動兒童的教育問題也許更復雜、更難解決。所以我們應該嘗試采用靈活多樣方法來解決。比如針對父母流動頻繁,子女上學困難問題,可以借鑒美國聯(lián)邦政府所采取的暑期教育活動;還有,在目前公立學校容納能力確實有限的情況下,在民工子弟學校完成歷史使命以前,為了保證質量,如果城鎮(zhèn)的公共社會還沒有能力全部包下民工子弟的就學需要,是否可以考慮部分地履行自己的職責呢?不要非此即彼,在完全承擔責任和完全不承擔責任之間可以有很多選擇。比如,我們可以借鑒美國特許學校的經驗。

3.發(fā)揮非政府組織以及志愿者組織在教育中的作用

正如以上提到的,我們可以借鑒美國的經驗,我們的城鎮(zhèn)公共社會可以采取向民工子弟學校逐步注入公共資金的方法,來提高教育質量。同時我們應該想辦法保證民工子弟學校的辦學者把公共社會注入學校的錢用來有效地提高教育質量,保證注入的公共資金不會變成辦學者的利潤,或用于支付一些無效率的活動。就是要有一個保障機制。可以引入公信的教育評價機構,最好是民間辦的機構,對民工子弟學校進行等級評估。當?shù)毓采鐣凑彰窆ぷ拥軐W校的等級來決定是否,以及注入多少資金。政府可以委托這個公信機構來給民工子弟學校進行評估。如果評估合格,就給資金,如果不合格就不給。對公共投入的資金的執(zhí)行情況,每年應該進行審計。但是,有多少民工子弟學校可以靠自己的力量走向這一步,走向注入資金的公共機構認為是合格的這樣一個水準?據(jù)筆者了解,這些學校大部分是很難靠自身努力達到標準的,盡管在某些地區(qū)這樣的比例會大一些。這樣,我們就要從美國引入第三個經驗,就是教育管理公司的運作模式。

另外,我們也可以發(fā)揮志愿者組織在教育中的作用,解決流動兒童的教育問題。

[1]李明華.從美國經驗看我國解決農民工子弟就學問題的思路[J].教學與管理,2005,(5)：77-80.

[2]段成榮,梁宏.關于流動兒童義務教育問題的調查研究 [J].人口與經濟,2005,(1)：15.

[3]李青.美國鄉(xiāng)村流動兒童的教育及其經驗借鑒 [J].外國教育研究,2007,(4)：44-46.