從政治層面對新公共管理的批判＊

屈 屹

(廣西師范學院經濟管理學院,廣西南寧530001)

從政治層面對新公共管理的批判＊

屈 屹

(廣西師范學院經濟管理學院,廣西南寧530001)

隨著新公共管理的不斷深入,公共部門與私營部門的不同;改革是否能夠得到貫徹實施,以及改革措施所帶來的負面影響等弊端逐漸顯現出來。究其改革難聞以成功的原因,基于政治層面主要由于新公共管理并沒有找到真正的官僚制政府效率低下等弊端的原因。面對新公共管理沒有解決的政治層面的問題,新公共服務、公民參與、整體政府等后新公共管理提出了新的改革模式,有助于更準確地把握官僚制政府弊端的成因,因而更有效。

官僚制;新公共管理;倫理;權利;公民參與

自新公共管理運動出現至今,已經持續(xù)了近30年,其影響也逐漸擴展到了全球。但正是因為近30年的改革,新公共管理的弊端也逐漸顯現出來。因此,國內外眾多學者都認為新公共管理運動難以成功?！缎鹿补芾磉\動與官僚制》、《對新公共管理的批判——基于政治層面的考慮》等文章指出,新公共管理運動并沒有完全摒棄官僚制,只是對官僚制進行了改造與修正,并且這種改造與修正僅僅是從管理方面進行的,例如市場化運作和私營部門的管理方法等,并沒有深入到政治層面。要想完全解決官僚制政府的弊端,必須超越新公共管理,并從政治層面推進對官僚制政府的改革。[1]而羅伯特·B·丹哈特等一些學者所提出的新公共服務、公民參與理論等則恰恰是從政治層面改革官僚制政府的新模式。

一、行政倫理——對過分強調“3E”的反思

作為以“摒棄官僚制”為口號的新公共管理運動,主張以私營企業(yè)的組織結構和管理方式以及市場化的運作模式改革官僚制政府,將原來的“執(zhí)行者”演變成“駕馭者”,即所謂的從“劃槳”到“掌舵”。[2]

第一,作為官僚制理論基石的“政治行政二分法”首先受到了攻擊。新公共管理學派認為,強調政治與行政的分離,強調保持政治中立,強調不受政務官影響等等,這些都是沒有意義的理論假設。政務官與事務官的相互影響只能正視。所以,新公共管理運動主張對部分事務官進行政治任命,明確其政治責任,使高層事務官對政務官負責,以增強對高層政務官的控制以及對政治的響應性。[3]政治行政二分法是建立在西方多黨制的政治文化基礎上的,它在一定程度上減輕了黨派競爭對社會造成的傷害。但是隨著時代的進步和社會的發(fā)展,政治行政二分法越來越暴露出缺陷。所以說,新公共管理學派在這一點上對官僚制進行批判和改革是具有積極意義的。但是,不可否認的是事務官和政治的相互影響從隱形到顯性,政治中立的不斷弱化,首先加劇了政黨對國家的控制,使政黨的更迭在一定程度上造成了政府的動蕩,同時引起社會的“共振”。其次,更加劇了腐敗的產生和普遍化。政務官為了達成其政治目的,拉攏有政治影響力的高級事務官,在官僚制政府已不鮮見。當高級事務官不僅僅具有政治影響力,還具有了政治地位時,其結果可想而知。

第二,企業(yè)式的政府,將承包制、簽訂合同、投標招標等私營部門的手段引入政府,帶來的不僅是私人部門的管理方式,也將不計成本追求結果的企業(yè)倫理帶入了政府。首先,行政人員在政治中立思想的指導下,忠于政府、忠于職責、忠于法律的傳統(tǒng)行政倫理約束力被削弱。其次,企業(yè)化的手段,更進一步加深了行政的工具性,這些私人部門管理手段追求的是“3E”,強調的是效率,忽略人的作用,這恰恰是官僚制工具理性的弊端?？梢赃@么說,新公共管理在將私人部門的管理手段引入公共部門的同時,在更大程度上拋棄了行政的價值意義,它不僅沒有彌補官僚制倫理價值的缺陷,甚至在將這“創(chuàng)口”挖掘得更深更廣。

要想真正解決官僚制政府的弊端,就必須在批判新公共管理過分強調經濟的價值取向的基礎上超越它,從“3E”等經濟性價值轉向公平、平等、公正、正義等公共性價值,推行民主行政及公民參與,進行價值重構,以改進新公共管理的倫理缺陷。[4]建立在公共利益觀念之上的新公共服務理論以及從公民參與的視角提出的改進新公共管理倫理缺陷的公民參與理論,都是值得我們深入思考的新的理論。因此,“在一個民主社會里,對民主的關注在我們思考治理系統(tǒng)方面應該居于首要位置。盡管諸如效率和生產積極性這樣的價值觀不應該被丟棄,但是它們卻應該被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中”。[5]“新公共服務不排斥‘效率’與‘經濟’作為行政活動的理念支柱的合理性與正當性,但除此之外,還主張現代行政將‘公平’作為第三個規(guī)范性支柱。”[6]以新公共服務和公民參與為代表的新公共服務理論,回歸和揚棄了公平、公正、平等等一系列公共倫理精神,“使其承載著公民社會的基本價值要求,為遭遇‘合法性危機’的傳統(tǒng)公共行政重新找回合法性與價值合理性的根基與生成條件。”[7]

二、權利分配——對“市場化手段”的不適應

新公共管理在權力分配方面的改革很明顯。一方面,新公共管理進行了大規(guī)模市場化改革,放棄了凱恩斯主義的國家干預政策,將原先承擔的許多職能通過私有化和合同外包方式轉交給了市場。另一方面,新公共管理將矛頭對準官僚制政府的高度集中化、等級制的組織結構,強調以規(guī)模較小、層級扁平的組織模式來代替,并將政策制定和政策執(zhí)行的組織分離開來。對等級制的改革,從很大程度上瓦解了權力的節(jié)制,將本身就已經減少的政府職責進一步再分權給各個部門。

從新公共管理已有的改革措施中我們不難看出,其已經取得了一定的成效?！靶≌笫袌觥钡恼袌鲫P系,激活了市場的潛力,也在一定程度上減輕了政府的負擔,使政府的精力集中在其應承擔的職責上。扁平式的組織模式,也在一定程度上減少了信息交流的失真和有限度地遏制了機構的膨脹。但是,其改革的弊端也在近30年中逐漸地暴露出來。

首先,新公共管理為了減輕政府集權的狀況,依靠“市場化”的改革處方,希望通過內部市場和將公共服務轉包給私人部門,重新建立起僅僅“掌舵”的政府。但是,“市場化”理念在公共行政實踐中絕對化的結果,則是對市場機制的過度迷信。主要表現在:第一,由于憲法和其他政治環(huán)境的存在,市場機制并不是萬試萬靈的妙藥,尤其是針對公共部門,更有“水土不服”的問題。市場化模式使政府單純強調對結果的重視,導致政府放松和簡化了對政府行為的程序規(guī)則,而采用一些彈性的、弱程序化的行政手段。弱程序化行政手段,會造成行政指導的不透明性、事實的強制性以及對公民的不公正等。單一化的市場規(guī)則,則使競爭和調控之間產生矛盾,難以適應跨組織的網絡。這種改革措施會導致制度供給不足,從而引發(fā)實踐中的限度問題。第二,“新公共管理通過引入立約承包、簽約合同、投標招標等私營部門的管理方法與技術,減弱了傳統(tǒng)行政模式的道德約束力,產生了倫理與責任甚至貪污腐敗等問題。”

其次,為了改變層級節(jié)制的權利分配方式,新公共管理試圖打破傳統(tǒng)官僚制政府的高度集中化、等級制的組織結構,代之以規(guī)模較小、層級扁平的組織模式。但是,第一,小型的、分散的、單一的公共部門表面上是提高了公共部門的效率,實際上卻使政府的綜合處理能力大大減弱,并增加了部門溝通的費用。[8]同時,扁平化與分散化的組織結構形式,在改革實踐中都不同程度地存在著機構裂化或碎片化的困境?！皺C構裂化直接導致了“政府空心化”(或“職能懸浮”與“權力碎片化”),即“由于新公共管理的過度分權和市場化改革導致執(zhí)行機構和橫向部門的大量涌現而產生溝通不暢、協調不力的狀況?！贝送?權利分化雖然提高了政府組織的運作效率,但是也拉大了政治領導層與下層機構及較低管理層的距離,從而減弱了政治對行政的控制力,最終弱化了中央的控制能力。此外,新公共管理注重功能而忽視結果,注重直接的管理責任而忽視間接的政治責任(弱化了對議會、政治領導的責任),這在不同程度上都弱化領導上的政治控制。

可以這么說,新公共管理削弱政府集權的想法是正確的,但采取的“市場化”手段卻不能完全適應公共部門。其忽視公私管理的本質差別,在政府公共領域廣泛應用市場模型,將競爭作為一種“普適性”管理戰(zhàn)略。新公共服務對此提出質疑,并倡導合作理念。指出政府公共行政與基于自利驅動的市場企業(yè)在運作機制、運行環(huán)境和目標等方面顯然有著本質區(qū)別,競爭并不是萬無一失的改革措施。新公共服務強調的是政府與社會、政府與民眾在公共領域的對話協商和合作共治,強調政府公共管理領域合作秩序優(yōu)于競爭。不僅如此,羅伯特·B·丹哈特在《新公共服務:服務而非掌舵》一文中提出:“公共利益是目標而非副產品——公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念,這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案,而是要創(chuàng)造共享利益和共同責任?！毙鹿卜绽碚摽朔诵鹿补芾碓趥惱淼赖律系娜毕?將價值取向確定為公民和公共利益導向、公民權和民主導向、服務和以人為本導向。其代表了行政理論發(fā)展的民主價值取向,從價值重構與民主行政的視角對新公共管理提出了革新之路。面對新公共管理的扁平式政府組織模式的碎片化、溝通不暢等弊端,一種新的政府理論——整體政府逐漸受到學者的重視?！罢w政府”是由培里·?？怂沟葘W者提出的一種從功能性導向轉向問題性導向的改革思路,即不再圍繞特定功能建立組織,而是把解決人民的生活問題作為核心關懷來進行組織設計與創(chuàng)新。[5]在整體政府理論的基礎上,也有不少學者進一步提出“整體治理”的觀念,以克服新公共管理碎片化治理的弊端。

三、公民參與——對“顧客”理論的質疑

在政治行政二分法的指導下,官僚制政府強調排除政治的影響,隔絕政治的干擾。威爾遜也提出了公民參與日常行政管理所帶來的危險性。因此這一時期公民的參與只能通過選舉官員的方式,間接地參與政策制定的環(huán)節(jié),而關于政策的執(zhí)行,公民沒有參與權。可以這么說,官僚制政府是一個單向的政府,只提供自己能夠提供的服務,而不考慮公民的需求,略有點“強迫中獎”的味道。

相對于官僚制來說,新公共管理理論在公民與政府的關系上已有了很大的進步,政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構,政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經理和管理人員”,政府將公民視為“顧客”——是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的顧客。公共服務不再由專業(yè)的供給者支配,而是以回應民眾的真正需求為目的。即政府服務應以顧客為導向,增強對社會公眾需要的響應力。表面上看,新公共管理重新確定的政府公民關系合理且有效率,但事實上,正如丹哈特在《新公共服務:服務而非掌舵》一文中提到的,在公共部門中,首先難以確定誰是顧客,政府服務的對象除了直接的顧客,還有等待服務的人,可能需要但并沒有尋找服務的人、服務收益的周邊人士以及一些不想成為顧客的人。其次,政府的“V IP客戶”是否應該像私人部門那樣得到特權?公平、公正、平等方面的價值取向應該更值得政府去考慮。

在眾多學者都質疑新公共管理的“公民=顧客”理論時,新公共服務和公民參與理論中可以尋找到完美的答案。新公共服務的理論基礎是民主社會的公民權理論、社區(qū)和市民社會理論以及組織人本主義和公民對話理論。民主社會的公民權理論倡導更為積極的和更多參與的公民權。正如桑德爾提出的,“個人會更積極地參與治理過程。以此看來,公民會超越自身利益去關注更大的公共利益,并具備更廣闊、更長期的視野。這要求公民了解公共事務、有歸屬感、關注整體、與性命攸關的社區(qū)達成道德契約”。金和斯迪沃斯則主張,公務員回應的對象不應該是“顧客”,而應該是公民。分權和給予公民更多的自由裁量權,重視合作是他們現在應該做的事情。此外,與新公共管理要求的“效率至上”原則相比,金和斯迪沃斯認為:更有效的回應和公民更高的信任度才是政府追求的結果。而社區(qū)和市民社會理論認為,社區(qū)在民主政治建設中發(fā)揮著重要的作用,人們要在社區(qū)的利害關系體系中實現自己的利益,而且也只有在這里,公民才能以討論和對話的形式參與進來。因此,民主社會的政府的作用在于促進、創(chuàng)建和支持公民與社區(qū)的聯系。[9]因此,新公共服務提出,政府應該提供平臺,使公民能夠清楚地表達自己的觀念,從而形成共同的公共利益管理,最終采取一致的行動。

總之,理論和實踐都已證明,新公共管理從官僚制政府的組織結構、管理技術、運行方式等方面入手,通過“企業(yè)化”、“市場化”的手段進行改革,是不能夠完全解決官僚制政府的弊端的。換句話說,政治層面的問題才是真正引起官僚制政府效率低下等弊端的重要原因。只有深入到官僚制政府的政治層面,挖掘其政治層面的問題,才能夠解決官僚制政府的弊端,使這臺看似過時、老舊的機器重新運轉起來。面對新公共管理沒有解決的政治層面的問題,新公共服務、公民參與、整體政府等后新公共管理提出了新的改革模式。這種針對官僚制政府政治層面缺陷的改革措施,能夠更準確地把握官僚制政府弊端的成因,因而更有效,也對我們有著更深的啟示。

[1]郁建興.超越新公共管理——基于政治層面的考慮[J].湖南社會科學,2004(1).

[2]羅伯特·B·丹哈特,珍妮特·V·丹哈特.新公共服務:服務而非掌舵[J].中國行政管理,2002(10).

[3]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京:中國人民大學出版社,2002.

[4]曾維和.新公共管理的局限性及改進路徑[J].東北大學學報,2007(3).

[5]Perri.Holistic Government[M].Demos:Bridewell Place,1997.

[6]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福等譯.北京:中國人民大學出版社,2003.

[7]吳玉良.新公共服務理論視角下的公共行政倫理價值[J].中州學刊,2008(2).

[8]馬丁·米諾格.超越新公共管理(上)[J].北京行政學院學報,2002(5).

[9]黃彩霞,孫海英.新公共服務:替代新公共管理的一種選擇[J].現代企業(yè)教育,2008(8).

Abstract:With the deepening of the new public management refo rm,the public sector and p rivate sector are different in that defects arise on w hether reform can be imp lemented and the negative effects brought about by reform measures.Reasons for the difficulty in the successof reform aremainly due to the fact that new public management does not find the solution to restrict the inefficient bureaucratic system of the government.In view of the fact that the new public management hasn’t helped to solve the p roblem on the po litical respect,this paper suggests some new modelsof post new public management in public service,citizens’participation and entirety government,w hich is conducive to accurately grasping the defects of the bureaucratic system,and that’sw hy it ismore effective.

Key words:bureaucratic system;new public management;ethics;right;citizen participation

[責任編輯 楊 敏]

The Criticism of the New Public Managemen t from the Political Respect

QU Yi
(School of Economic Management,Guangxi No rmal University,Guangxi 51000,China)

D625

A

1009-1734(2010)03-0053-04

2009-12-05

屈屹,在讀碩士,從事行政管理學研究。