《勞動爭議調解仲裁法》中調解＊效力規定存在的缺失與完善

王 琦

(1.亳州師范高等專科學校,安徽毫州236800;2.安徽東屹漆園律師事務所,安徽毫州236800)

《勞動爭議調解仲裁法》中調解＊效力規定存在的缺失與完善

王 琦1,2

(1.亳州師范高等專科學校,安徽毫州236800;2.安徽東屹漆園律師事務所,安徽毫州236800)

為解決調解協議效力問題,突出調解程序在解決勞動糾紛中的作用,新制定的《勞動爭議調解仲裁法》設置了勞動爭議調解協議可向法院申請支付令等制度。但是,該法在勞動爭議調解效力規定方面還存在一些問題,需要進一步完善。

勞動爭議調解仲裁法;調解效力;支付令

為了發揮調解程序對解決勞動糾紛的作用,把勞動糾紛解決在初級階段,《勞動爭議調解仲裁法》賦予調解協議的效力。對于拖欠勞動報酬、工傷醫療費等勞動糾紛,雙方達成勞動協議,用人單位不履行的,勞動者可以向法院申請支付令。但是,《勞動爭議調解仲裁法》對調解協議的規定依然存在缺失。

一、《勞動爭議調解仲裁法》中調解效力規定存在的缺失

(一)調解應有效力沒有體現

《勞動爭議調解仲裁法》在強化調解程序的同時,通過立法強調調解的效力。主要體現在:一是調解協議書對雙方當事人具有約束力,當事人應當履行;二是規定對于一方不履行調解協議的,另一方當事人可以申請仲裁;三是實行有條件的直接向法院申請支付令。但是,《勞動爭議調解仲裁法》沒有確認調解協議合同效力,如果一方不履行,另一方不能直接向法院起訴,法律沒有賦予調解協議的直接執行力。

勞動爭議調解和人民調解在性質上同屬于民間調解。我國法律規定了人民調解協議民事合同性質,如《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(二)》賦予了勞動爭議調解委員會主持調解協議合同效力,但是,《勞動爭議調解仲裁法》卻依然沒有確認其民事合同效力,確實有很大的遺憾。對于勞動爭議調解效力,學界有許多觀點。有學者認為,對于公共調解應當賦予其強制執行力;對于社會化調解達成的調解協議,可以賦予其合同效力。[1]有學者認為,應賦予調解協議的直接執行力。

《勞動爭議調解仲裁法》規定的調解協議的達成靠自愿,調解協議的履行也靠當事人自覺。調解協議沒有任何法律約束力,調解就很難解決勞動糾紛,調解成了多余的程序,不能樹立調解的權威,無法發揮調解的作用。[2]調解協議的效力不能確認,當事人選擇調解的作用就無從體現。在實踐中,勞動爭議發生后,當事人選擇調解解決勞動爭議的數量逐年減少。[3]調解力的有限性,必然導致勞動爭議調解機制形同虛設。因此,應相應地賦予其典型民事合同法律效力,并賦予其強制執行力。[4]

(二)支付令徒有虛名

為使調解程序落到實處,最大限度發揮調解在解決勞動糾紛中的作用,《勞動爭議調解仲裁法》引入有條件的調解支付令程序,勞動者依據調解協議書可申請支付令,體現出該法注重發揮調解職能。[5]該法第16條規定:“因支付拖欠勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償或者賠償金事項達成調解協議,用人單位在約定期限內拒不履行的,當事人可以持調解協議書依法向人民法院申請支付令。人民法院應當依法發出支付令。”與原《企業勞動爭議處理條例》相比,《勞動爭議調解仲裁法》設置的有條件調解支付令程序有很大進步。有人認為,它進一步強化了對勞動者的保護,為勞動者維權開辟了又一保障措施。[6]但是,在實踐中,這一美好設計可能存在徒有虛名的問題。

支付令是人民法院根據債權人的申請,督促債務人履行債務的程序,是民事訴訟法規定的一種法律制度。在勞動爭議解決中引入支付令制度,一方面是為了保護勞動者的合法權益,盡快解決勞動爭議;另一方面是為了強化調解的作用,解決調解協議的效力問題。[7](P14-15)但是,支付令作為民事訴訟法規定的一種法律制度,在民事訴訟實踐中,利用此程序解決民事糾紛的微乎其微,所以《勞動爭議調解仲裁法》引入支付令程序解決勞動糾紛也只能是空中樓閣。而且,支付令需要繳納費用,一旦對方提出異議,按照《勞動爭議調解仲裁法》的規定,可能會推倒重來,重新進行勞動仲裁,不但延長了糾紛解決時間,而且加重了勞動者維權成本。

此外,《勞動爭議調解仲裁法》設置的支付令程序與《勞動合同法》的規定相矛盾。《勞動合同法》第30條規定:“用人單位應當按照勞動合同約定和國家規定,向勞動者及時足額支付勞動報酬,用人單位拖欠或者未足額支付勞動報酬的,勞動者可以依法向當地人民法院申請支付令,人民法院應當依法發出支付令。”對于以上勞動糾紛,不需要達成調解協議,可直接申請支付令。《勞動爭議調解仲裁法》第16條試圖解決調解協議的效力問題,賦予調解協議書的執行效力,但是,它規定申請支付令爭議雙方必須達成調解協議,導致與《勞動合同法》規定相矛盾,限制了勞動者申請支付令。[6]

另外,支付令制度設置本身存在不完善的地方,立法未對支付令失效后如何處理做出明確規定,這就為法律的實施留下了隱患。根據民事訴訟法第194條的規定,支付令失效后,勞動者可以向法院起訴。根據《勞動爭議調解仲裁法》,勞動者只能申請勞動仲裁,究竟選擇起訴還是選擇仲裁,法律沒有明確規定。本文建議法律規定支付令失效后,勞動者可以直接提起訴訟,作為仲裁前置的一種例外。[8]否則,支付令程序在勞動爭議解決中沒有任何意義。

(三)調解協議履行配套措施缺失

勞動爭議調解的目的是調解協議的履行,最終使勞動糾紛得以解決,這就要求需要配套措施保障調解協議的履行,不然,調解協議只能是廢紙一張,調解程序只能是擺設。關于調解協議效力,有學者提出,調解達成協議可以置換成仲裁調解協議書,以取得協議的法律效力。[9]有學者提出,應直接賦予勞動爭議調解協議的強制執行效力。不論什么觀點,法律都沒有規定調解協議履行的配套措施,造成協議不履行,沒有相應的保障、懲罰措施的結果。首先,信用機制對調解協議的保障作用沒有引入。應從信用的角度設計保障措施,把企業與勞動者之間的信用關系、企業遵守勞動協議情況作為企業信用的重要內容。對于不遵守調解協議的企業在信用體系中予以公示,并要其付出沉重代價。[10]其次,沒有規定勞動爭議調解協議違約金。勞動爭議調解,在雙方自愿的基礎上達成協議,在協議中可以約定違約金,一方不履行協議,應向對方支付違約金,以此作為不履行調解協議的懲罰。再次,沒有規定有關部門對不履行勞動調解協議的懲罰措施,比如,勞動監察部門對不履行勞動爭議調解協議的懲罰就沒有規定。

(四)調解應有地位沒有體現

調解,在我國民事案件處理法律制度中占有舉足輕重的地位,在我國的勞動爭議處理程序中歷來受到重視,一直被奉為重要的原則之一。《勞動爭議調解仲裁法》繼承并豐富了勞動爭議處理堅持著重調解的原則,[11]但是,調解的應有地位沒有體現。作為勞動糾紛調解,它是解決勞動糾紛的第一道程序,發生勞動糾紛,勞動者希望通過調解解決糾紛,調解組織應具有一定的權威性,大部分勞動糾紛應通過調解程序解決,以此確定調解程序在解決勞動糾紛的重要作用。

我國《勞動爭議調解仲裁法》設置的調解組織權威性不高。首先,企業勞動爭議調解委員會僅由企業代表和職工代表組成,缺少獨立第三方,實質上是協商性質;其次,基層人民調解組織設立層次低,調解人員素質不高,對勞動法律法規知之較少;再次,鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織設立層次也普遍不高,人員素質有限。調解組織自身的缺陷,再加上調解組織缺少中立性,調解協議不能很好地履行等因素,導致調解組織的權威很難樹立,調解解決糾紛效果不佳。在國外,大部分勞動糾紛通過調解程序解決,我國則恰恰相反,爭議各方不愿意申請調解,而是直接申請勞動仲裁。即使進入調解程序的,能夠通過調解結案的少知又少,大部分勞動糾紛被推向仲裁和訴訟,調解的應有作用沒有體現。我國調解制度遠不能達到設計該機制的目標,勞動爭議調解機制存在結構性的缺陷、必然的功能性障礙。缺少糾紛的預防機制,缺少糾紛咨詢機構,沒有調解程序的約束力,調解制度沒有和國際接軌。

二、《勞動爭議調解仲裁法》中調解效力的完善

(一)賦予調解協議合同效力

《勞動爭議調解仲裁法》突出調解程序,把調解單列一章,把它和仲裁放在同等地位,這是立法的重大進步。但是,關于勞動爭議調解協議效力問題,《勞動爭議調解仲裁法》規定不盡人意,僅規定當事人應當履行,除有條件的可申請支付令以外,一方不履行調解協議,只有申請勞動仲裁,這就限制了調解作用的發揮。應從立法上明確調解協議合同效力,一方不履行合同義務,不需經過仲裁程序,可直接向法院起訴。具體可從以下方面明確:首先,從立法上明確規定勞動爭議調解協議是民事合同,由合同法調整和保護。[4]其次,確立企業勞動爭議調解協議與勞動合同具有相同的法律效力。雙方可到勞動仲裁委置換勞動爭議仲裁調解書,使雙方的調解協議得到法律認可。[2]再次,賦予勞動爭議調解的法律拘束力,如不履行調解協議的需要承擔相應的法律責任。[12]最后,必須從立法予以明確,除有條件強制執行外,規定一方不履行協議,另一方直接享有訴訟權,且不履行方承擔相應的法律責任。

(二)賦予可支付令協議申請法院執行效力

為解決調解協議執行問題,《勞動爭議調解仲裁法》規定了有條件的申請支付令,這是立法的重大進步。但是,由于支付令自身的缺陷,再加上符合支付令條件的很少,支付令不能解決協議執行問題,為此建議立法賦予符合支付令條件的協議直接申請法院執行的效力。有學者認為,勞動爭議調解協議是民事合同,由合同法調整和保護,并考慮到勞動爭議調解協議的特殊性,如果一方不履行調解協議中規定義務,另一方可直接向法院申請強制執行。[4]符合支付令條件的協議具有執行內容,且都是勞動者急需得到的生活必須保障資金,如果不能直接申請法院執行,不利于保護勞動者的合法權利,因此,立法可賦予此種情況申請法院執行效力。

(三)完善調解協議履行配套措施

在我國,全部賦予調解協議可執行效力是不現實的,但可制定一系列配套措施保證勞動爭議調解協議的履行。首先,將信用機制引入到協議履行中,把遵守勞動調解協議的情況作為評價企業和個人信用的要素之一。[10]其次,把違約金引入到協議履行中,既然賦予勞動爭議調解協議的合同效力,就可以在調解協議中規定違約金條款,作為對不履行方的懲罰。再次,立法賦予勞動行政監察部門對勞動糾紛調解協議履行監督權,并對不履行調解協議的行政處罰權。

(四)突出調解在解決糾紛中的地位

《勞動爭議調解仲裁法》設置的調解制度自身的缺陷,導致調解機構的權威性不高,調解機構應有地位沒有體現。對此需要對調解制度設計進行改革,以樹立調解機構權威。具體可從以下方面入手:首先,政策引導,讓勞動糾紛盡量通過調解程序,并提高調解成功率。其次,完善勞動爭議調解組織,提高調解人員素質;完善“三方機制”,建立以政府調解組織為主體的多層次、全方位調解網絡。再次,提高調解協議履行率,賦予調解協議合同效力及強制執行力,讓不履行方承擔法律責任,以此提高調解機構權威。

《勞動爭議調解仲裁法》設置調解程序,其效果難以體現,可從以下方面完善。首先,重視調解,建立“三方機制”,尋求柔性方式解決糾紛,并盡可能把勞動爭議解決在基層,解決在萌芽狀態,以充分發揮各種調解組織的功能。其次,完善調解具體程序,賦予調解協議相應的法律效力。再次,建立勞動爭議咨詢、預警機制,重在預防勞動糾紛的發生。

[1]林嘉.社會法的熱點及其新發展[J].法學家,2007(1).

[2]康桂珍.勞動爭議處理制度中若干亟待解決的法律問題[J].北京市總工會職工大學學報,2004(2).

[3]樊長遠.論我國勞動爭議處理制度的改革兼評調解仲裁法[J].現代企業文化,2008(3).

[4]周艷何.試論勞動爭議調解協議的性質和效力[J].山東省工會管理干部學院學報,2007(1).

[5]李坤剛.勞動爭議處理的制度創新及其作用[J].安徽廣播電視大學學報,2008(2).

[6]劉云甫,朱最新.和諧社會視角下的勞動調解仲裁法——勞動調解仲裁法若干不足之評析[J].行政與法,2008(4).

[7]中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法注釋與配套[M].北京:中國法制出版社,2008.

[8]張冬梅.勞動爭議處理體制的比較研究——兼談調解仲裁法的不足和完善[J].中國勞動關系學院學報,2008(3).

[9]康桂珍.貫徹勞動爭議調解仲裁法強化非訴訟機制作用[J].中國勞動,2008(4).

[10]王天玉.借鑒與整合:從英國ACAS看我國勞動爭議調解制度改革[J].中國勞動關系學院學報,2008(1).

[11]秦中忠.研讀勞動爭議調解仲裁法的兩點體會[J].天津市工會管理干部學院學報,2008(2).

[12]周宇.試析我國勞動爭議調解制度的完善——兼及勞動爭議調解與勞動爭議仲裁的關系[J].天津市工會管理干部學院學報,2006(3).

Abstract:In order to settle the validity of mediation agreement and emphasize the role of mediation system,the L aw of the Peop le’s Republic of China on M ediation and A rbitration for L abor D isputes stipulates that labor disputesmediation agreement can app ly to the basic peop le’s court that has jurisdiction for an o rder of payment based on themediation agreement.But the validity of the mediation agreement is imperfect and it needs to be imp roved.

Key words:the law of arbitration on labor dispute;mediation validity;order of payment

[責任編輯 楊 敏]

The Defection and Perfection of Mediation Validity in The Law on M ediation and A rbitration f or Labor Disputes

WANG Qi1,2
(1.Bozhou Teachers College,Bozhou 236800,China; 2.Anhui Dongyi Qiyuan Law yer Office,Bozhou236800,China)

D922.5

A

1009-1734(2010)03-0081-04

2010-03-17

安徽省2010年高校省級人文社科研究項目《勞動爭議調解仲裁中的法律問題研究》(2010sk583)的階段性成果之一。

王琦,講師,從事經濟法、勞動法研究。