關(guān)于工程招投標(biāo)與國(guó)際慣例的討論

孫明剛,李 偉

(1.黑龍江省北龍交通工程有限公司;2.黑龍江省龍建路橋第三工程有限公司)

1 我國(guó)特有的投資主體結(jié)構(gòu)

招投標(biāo)是一種徹頭徹尾的市場(chǎng)行為,招投標(biāo)最初產(chǎn)生的原因也是為了切實(shí)保障投資者的利益。作為出資方,投資者希望能有一種有效的方法來(lái)確定合理的工程造價(jià)。但在信息不對(duì)稱的情況下,投資方一般沒(méi)有工程經(jīng)驗(yàn),采用協(xié)商的手段,一來(lái)難以有效降低價(jià)格,二來(lái)所費(fèi)成本較高。在這種情況下,借鑒貨物拍賣產(chǎn)生了工程招投標(biāo)。從世行“菲迪克合同范本”就可以看出:招投標(biāo)工作的根本目的就是,投資方利益至上。假設(shè)在一市場(chǎng)內(nèi),投資方的利益不能得到有效的保護(hù),那么很快就會(huì)沒(méi)有人肯出錢投資,最終導(dǎo)致市場(chǎng)的萎縮。在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里,投資主體往往是私人投資者,即使象世行這樣的投資人也基本是由各國(guó)財(cái)團(tuán)組成。這些分散的投資主體最關(guān)心的就是收益,高風(fēng)險(xiǎn)的投資會(huì)讓他們卻步。在這種情形下,保護(hù)投資者就等于保護(hù)了市場(chǎng),各國(guó)政府在保護(hù)投資者的態(tài)度上是非常堅(jiān)決的。

反觀我國(guó),大型基本建設(shè)的投資主體大多都是國(guó)家,或是由國(guó)家完全控股的大企業(yè)。這樣的投資主體,沒(méi)有或是很少有降低造價(jià)的沖動(dòng)。因而在我國(guó),招標(biāo)從來(lái)不是一種自發(fā)性行為,而是一種政府強(qiáng)制性行為。從 1979年根據(jù)世行貸款的要求開始,到目前實(shí)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》,無(wú)一不體現(xiàn)出我國(guó)工程招投標(biāo)的強(qiáng)迫性。可以毫不夸張地說(shuō),如果缺少了國(guó)家的強(qiáng)制性措施,中國(guó)的招投標(biāo)市場(chǎng)將會(huì)消失,自發(fā)要求的情況下,投資者的目的再明白不過(guò):那就是要達(dá)到經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化,即在保證質(zhì)量的前提下投資最省。要保證做到這一點(diǎn),自由市場(chǎng)最終將迫使招標(biāo)方做到“公開、公平與公正”。反觀強(qiáng)制實(shí)施,規(guī)則制定者的本意肯定是好的,但實(shí)施者有自己的獨(dú)立意志,無(wú)論規(guī)則制定的多么完善,在實(shí)施的過(guò)程中總有一些可資利用的漏洞。

此外,我國(guó)的工程建設(shè)投資主體基本上是一些原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行業(yè)主管部門(改制后的企業(yè)仍有這種性質(zhì)),實(shí)行工程招投標(biāo)后,自然要求這些主管部門放棄其原來(lái)的一些管理職能,這需要一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。這些行業(yè)主管部門的原下屬施工企業(yè),也不愿失去原來(lái)的“保護(hù)”,他們倚仗與主管部門千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,想方設(shè)法影響投資部門,使招投標(biāo)工作在具體實(shí)施時(shí)偏向于自己。而主管部門也往往礙于情面,找出各種各樣的理由來(lái)保護(hù)自己行業(yè)內(nèi)的施工企業(yè),在這樣的環(huán)境下制定出來(lái)的招投標(biāo)規(guī)則當(dāng)然不可能會(huì)以低價(jià)中標(biāo)為主。

2 未能建立權(quán)威的技術(shù)監(jiān)督機(jī)制

低價(jià)中標(biāo)首先有一個(gè)前提,即必須對(duì)投標(biāo)方案做出正確的評(píng)價(jià),國(guó)內(nèi)投標(biāo)在這一點(diǎn)上做得很不夠。技術(shù)標(biāo)評(píng)選時(shí)往往是走過(guò)場(chǎng)或是憑自己的印象打分,而未能對(duì)施工單位的方案設(shè)計(jì)做出綜合、認(rèn)真的評(píng)價(jià)。

造成此種現(xiàn)象的主要原因是目前的專家?guī)熘贫仍O(shè)計(jì)不合理。專家評(píng)標(biāo)小組的成員主要(當(dāng)中也有投資方代表)是從專家?guī)飚?dāng)中隨機(jī)挑選出來(lái)的,這從一個(gè)方面保證了評(píng)標(biāo)的公正性。但對(duì)門類的劃分不清或不夠細(xì),專家們對(duì)自身專業(yè)以外的問(wèn)題不了解,也就無(wú)從對(duì)施工設(shè)計(jì)做出合理或不合理的評(píng)價(jià)。例如,公路工程的機(jī)電設(shè)施工程,評(píng)標(biāo)時(shí)完全有可能全部都是機(jī)電專業(yè)以外的專家,雖然電力工程有其互通性,但要求土建工程師對(duì)機(jī)電技術(shù)方案做出一個(gè)中肯的評(píng)價(jià),的確是勉為其難。專家的專業(yè)知識(shí)在評(píng)標(biāo)時(shí)無(wú)用武之地,當(dāng)專家不能用經(jīng)驗(yàn)和常識(shí)來(lái)判斷一個(gè)技術(shù)方案的好壞,而作為評(píng)標(biāo)組成員,他又必須給出結(jié)論。就迫使專家只能在技術(shù)標(biāo)書的包裝、版面安排上吹毛求疵,不能不說(shuō)是我國(guó)當(dāng)前招投標(biāo)制度的一大弊病。此外,評(píng)標(biāo)小組中的專家們大多不是投資方的代表,也非受投資方的雇用,很難想象在毫無(wú)約束力的條件下,他們會(huì)切實(shí)對(duì)投資方負(fù)責(zé)。這種責(zé)任感的強(qiáng)弱,往往關(guān)系到利害問(wèn)題上是否能做到據(jù)理力爭(zhēng)。相反,專家多數(shù)是隨大流,對(duì)模棱兩可的問(wèn)題不明確表態(tài),害怕遇到激烈的爭(zhēng)論,對(duì)技術(shù)標(biāo)的評(píng)判的結(jié)果顯得有些漠不關(guān)心。為什么?因?yàn)樗麄儾恍枰獙?duì)自己的行為負(fù)責(zé),挑選的方案再好,他們不會(huì)得到任何嘉獎(jiǎng),方案再差(只要不出現(xiàn)重大事故),也不會(huì)對(duì)其有任何利益損害,甚至對(duì)其聲譽(yù)也無(wú)甚影響。

反觀國(guó)際上的投標(biāo),投資方對(duì)技術(shù)專家們是非常倚重的。如何尋找合格、稱職的專家小組,投資方并不需要花太多精力,市場(chǎng)上有足夠數(shù)量的投標(biāo)咨詢公司可供選擇。這些咨詢公司完全獨(dú)立于投資方之外,它受投資方的雇傭,對(duì)投資方負(fù)責(zé)。但在信息完全不對(duì)稱的情況下,投資方如何能夠做到對(duì)咨詢公司的有效控制?市場(chǎng)法則起了關(guān)鍵的作用,不能令投資方滿意的咨詢公司將很快被市場(chǎng)淘汰。合格的咨詢公司儲(chǔ)備了大量各式各樣的專業(yè)人才,來(lái)滿足不同類型的工程建設(shè)需要。這些專家不僅具有良好的知識(shí)儲(chǔ)備,同樣具有豐富的現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn),基本上能夠識(shí)別施工單位的弄虛作假。

投資方當(dāng)然希望將工程造價(jià)壓得越低越好,但要保證工程質(zhì)量就必須保證相應(yīng)的投入。這是一個(gè)悖論,投資方只能在這個(gè)悖論中追求平衡,片面的強(qiáng)調(diào)其中任何一個(gè)因素,結(jié)果都只會(huì)適得其反。

國(guó)際上,技術(shù)專家對(duì)施工設(shè)計(jì)的評(píng)判非常重要,是評(píng)價(jià)標(biāo)書的重要指標(biāo)。因而,投資方要求專家小組對(duì)技術(shù)方案的了解深度也絕非國(guó)內(nèi)可以比擬。例如,世行在我國(guó)最早的投資項(xiàng)目之一魯布格水電工程,日本方面的報(bào)價(jià)比中方報(bào)價(jià)低60%左右,如果放在國(guó)內(nèi),早已成為廢標(biāo)。結(jié)果經(jīng)過(guò)專家小組的論證后,認(rèn)為其施工工藝確有先進(jìn)之處,完全可行,最終確定由日本方中標(biāo)。魯布格水電工程也由此成為我國(guó)工程招投標(biāo)歷史上的一個(gè)里程碑。

3 招標(biāo)方的傾向性

雖然 2000年頒布的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》中有明確規(guī)定,評(píng)標(biāo)可以采用“最低投標(biāo)價(jià)法”和“綜合評(píng)分法”兩種方式,但真正采用前一方式的,極為罕見。究其原因,無(wú)非是因前者的客觀性太強(qiáng),使招標(biāo)方難以操控投標(biāo)結(jié)果,而后者有三分之一以上的分?jǐn)?shù)是主觀評(píng)分,招標(biāo)方可以操作的空間自然大許多。當(dāng)前,招標(biāo)方違反“公平”原則的行為屢見不鮮。有的招標(biāo)方不按規(guī)定,全部專家小組成員均由自己認(rèn)命;有的則在招標(biāo)文件中列明一些明顯有利于個(gè)別單位的條款;還有的則是在評(píng)標(biāo)時(shí)由投資方的專家明確表示支持某一投標(biāo)單位。

招標(biāo)方的傾向性出自以下三個(gè)原因:首先是犧牲價(jià)格保質(zhì)量。在政策允許的范圍內(nèi),招標(biāo)方不愿意承擔(dān)任何質(zhì)量方面的風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致工程的性價(jià)比扭曲。我國(guó)對(duì)工程質(zhì)量采取終身責(zé)任制,而相應(yīng)地對(duì)工程造價(jià)的限制卻不甚嚴(yán)格。“花錢保質(zhì)量”是建筑界最流行的一句口號(hào),這看似有道理,其實(shí)是極大的浪費(fèi),同時(shí)也為工程施工時(shí)的“權(quán)力尋租”大開方便之門。錢花多少并不需要負(fù)責(zé),且這錢又并非自己的,投資方自然不怎么心疼;其次是招標(biāo)方為行業(yè)內(nèi)的施工企業(yè)作考慮。前面提到過(guò),在產(chǎn)業(yè)主管部門作為投資方的情況下,其下屬的施工企業(yè)憑借其與主管部門多年的良好關(guān)系,必然對(duì)招標(biāo)方的決策產(chǎn)生一定影響。也許這并非招標(biāo)方的初衷,但在實(shí)際中的確難以避免;最后就是“權(quán)力尋租”。因愈客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),愈難以進(jìn)行“尋租”活動(dòng)。如果僅以“最低標(biāo)價(jià)”作為評(píng)審標(biāo)準(zhǔn),那么投資方左右投標(biāo)結(jié)果的能力將會(huì)大大降低,也就等于中標(biāo)結(jié)果將完全由市場(chǎng)決定。投資方手中的權(quán)力將大大削弱,“權(quán)錢交易”的成本將極大幅度地提高。因而近年來(lái)國(guó)家雖然一再要求投資方應(yīng)談出具體的招標(biāo)工作,而投資方遲遲不愿交出手中權(quán)利的原因也就在此。

從上面的分析可以看出:我國(guó)目前的工程投標(biāo)之所以無(wú)法與國(guó)際接軌,其根本原因在于我國(guó)當(dāng)前的投資結(jié)構(gòu)不合理。其實(shí),私有化在 20世紀(jì) 90年代已成為全球性風(fēng)潮,一些原來(lái)被經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為不適宜私有化的部門和行業(yè)也紛紛卷入其中。例如公路行業(yè)、電信行業(yè)、國(guó)家鐵路等。在國(guó)家壟斷的行業(yè)內(nèi),是不存在完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的,因?yàn)檎鳛閲?guó)有資產(chǎn)的代言人,必然會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地干預(yù)市場(chǎng),且其行為的正義性不容置疑。20年的改革開放,使經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的大部分市場(chǎng)達(dá)到或接近達(dá)到了自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài),而在一些所謂的要害行業(yè),如公路、電信、電力、鐵路等,自由競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)未開始。

進(jìn)入WTO后,對(duì)市場(chǎng)的開放程度要求愈來(lái)愈高,工程投標(biāo)如何與國(guó)際接軌已成為一個(gè)迫在眉睫的問(wèn)題。要在短期內(nèi)解決面臨的所有問(wèn)題,顯然不大可能,如改變投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就非一朝一夕之功。就目前的工程投標(biāo)來(lái)說(shuō),仍有不少可以改進(jìn)的地方:(1)加強(qiáng)立法,可以根據(jù)近年來(lái)投標(biāo)工作中出現(xiàn)的一些問(wèn)題,制定相應(yīng)的管理?xiàng)l例。例如詳細(xì)規(guī)定投資方不允許有任何偏袒性行為,不允許有任何形式的加分等。(2)大力發(fā)展投標(biāo)咨詢機(jī)構(gòu),且其中立性必須得到保證,嚴(yán)禁投資方以任何方式入股或成立投標(biāo)咨詢機(jī)構(gòu)。(3)對(duì)投標(biāo)市場(chǎng)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分,規(guī)模不同,適應(yīng)的施工企業(yè)也不一樣。盡量減少邀請(qǐng)招標(biāo)或議標(biāo)等投標(biāo)方式,防止“內(nèi)部人操作”,增加公開招標(biāo)的比率。總的是要促使我國(guó)的工程招投標(biāo)工作邁上新的臺(tái)階。

[1] 楊九聲,趙孝盛 .國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)指南——世界銀行貸款項(xiàng)目采購(gòu)手冊(cè)[M].北京:中國(guó)財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社,1999.

[2] 劉英,劉爾烈,李長(zhǎng)燕,等.土木工程施工合同條件[M].北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社,1997.

[3] 桂國(guó)平,萬(wàn)仁益.工程項(xiàng)目執(zhí)行與監(jiān)理國(guó)際慣例[M].北京:中國(guó)金融出版社,1996.