納稅評估和稅務稽查的關系及如何化解稅收執(zhí)法風險

河北大學管理學院 馬海濤

納稅評估和稅務稽查的關系及如何化解稅收執(zhí)法風險

河北大學管理學院 馬海濤

納稅評估工作全面鋪開到現在已有四個年頭,隨著此項工作的深入開展,一些深層次的問題凸顯出來,給稅收執(zhí)法工作增加了風險。本文通過分析納稅評估和稅務稽查的關系,就如何減少稅務人員的執(zhí)法風險提出了具體的建議。希望可以進一步規(guī)范納稅評估工作和稅務稽查工作

納稅評估稅務稽查執(zhí)法風險

一、納稅評估和稅務稽查的概念及關系

1.納稅評估和稅務稽查的概念。納稅評估是指:“稅務機關運用數據信息對比分析的方法,對納稅人和扣繳義務人(以下簡稱納稅人)納稅申報(包括減免緩抵退稅申請,下同)情況的真實性和準確性作出定性和定量的判斷,并采取進一步征管措施的管理行為?！?國家稅務總局《納稅評估管理辦法(試行)》)

稅務稽查是指:“依法查處稅收違法行為,保障稅收收入,維護稅收秩序,促進納稅人依法納稅。主體是稅務局稽查局?；榫值闹饕氊熓且婪▽{稅人、扣繳義務人和其他涉稅當事人履行納稅義務、扣繳義務情況及涉稅事項進行檢查處理,以及圍繞檢查處理開展的其他相關工作。”(國家稅務總局《稅務稽查工作規(guī)程》)

2.納稅評估和稅務稽查之間的關系。第一要分清納稅評估和稽查工作的對象和程序。納稅評估屬于日常性的一般稅收管理行為,即納稅評估的對象包括所有企業(yè)。納稅評估不是日常檢查,納稅評估所反映出納稅人的異常情況,并不代表納稅人實際就存在問題,納稅評估分析報告和納稅評估工作底稿是稅務機關內部資料,不發(fā)給納稅人。稅務稽查的對象必須是有稅收違法嫌疑的納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務及稅法規(guī)定的其他義務等涉稅情況。總局在新稽查規(guī)程中規(guī)定:“選案部門對案源信息采取計算機分析、人工分析、人機結合分析等方法進行篩選,發(fā)現有稅收違法嫌疑的,應當確定為待查對象。待查對象確定后,選案部門填制《稅務稽查立案審批表》,附有關資料,經稽查局局長批準后立案檢查?！钡诙{稅評估與稅務稽查有著內在的聯系。納稅評估作為稅務稽查的第一道“關口”,為稽查案件提供案源,稽查又為納稅評估提供后盾和保障。納稅評估主要采用審核、測算、分析、調查等方法,處于稅收的管理服務環(huán)節(jié),只發(fā)現和處理企業(yè)非主觀故意或未構成偷稅性質的申報差錯。納稅評估環(huán)節(jié)發(fā)現有偷稅行為疑點的,應移交稽查部門作為案源,以減少稽查部門過去拉網式、盲目性下戶稽查的次數,確?；椴块T集中精力查處大案要案,提高查處案件的準確率。納稅評估不能代替稅務稽查。同時稽查也不能替代納稅評估,納稅評估是稽查工作啟動者之一,而稽查是對納稅評估的驗證。

二、納稅評估和稅務稽查交叉存在情況下的稅收風險表述

一是納稅評估在執(zhí)法依據上的缺位。按照依法治稅要求,任何形式的稅務管理活動都必須遵照國家法律的規(guī)定。然而《中華人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱《稅收征管法》)及其《實施細則》中均未涉及有關納稅評估的內容。國家稅務總局只是出臺了《納稅評估管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》),從文件的法律地位上來看,也僅屬于一般性規(guī)范文件,這就使納稅評估工作存在先天法律上的不足。因此,納稅評估不是一種行政執(zhí)法行為,只是稅務機關一個內部工作管理規(guī)定,是稅務機關的一種內部審計行為。它不像稽查工作那樣,可以行使《稅收征管法》賦予的手段和權限,也不能使用稽查實施中所使用的規(guī)范性稽查文書。對納稅人采取類似稽查的實地調查核實手段以及要求納稅人配合納稅評估行為,缺乏有力的法律依據。這在一定程度上相應地影響了評估結論的法律效力。無據的執(zhí)法,其風險不可謂不大。

二是納稅評估在一定程度上弱化了執(zhí)法,加大了稽查工作的執(zhí)法風險。由于納稅評估存在的弱化執(zhí)法的行為,給后來的稽查工作帶來了工作阻力,甚至執(zhí)法風險。納稅人完全有理由告訴稽查部門,他們犯的一些錯誤,管理部門在納稅評估時已經發(fā)現了,而且不是偷稅,更談不上罰款。如果稽查部門非罰不行,納稅人完全有理由告你稅務機關執(zhí)法不一,執(zhí)法混亂。其結果不是稽查部門敗訴,就是管理部門被判一個“不做為”的下場。憑心而論,不管出現那種結局,風險都是稅務機關自己造成的。

三、建立一套統(tǒng)一的納稅評估運行機制以減少執(zhí)法風險

就納稅評估上出現的一些問題,究其原因是沒有建立起一套行之有效的納稅評估與稽查部門的協(xié)調運行機制。這一機制的建立應遵循以下原則。

1.健全有效機制,進一步明確管理流程,正確處理納稅評估與稽查的關系,為納稅評估工作劃定一定的界限并嚴格按界限開展納稅評估工作。第一,納稅評估中發(fā)現的問題必須堅持政策的統(tǒng)一性,不能隨意縮小和擴大,更不能超越職權,把納稅評估做為對納稅人的服務或恩賜。需要處理處罰的,要嚴格按照規(guī)定的權限和程序執(zhí)行。第二,發(fā)現納稅人有偷稅、逃避追繳欠稅、騙取出口退稅、抗稅或其他需要立案查處的稅收違法行為嫌疑的,要移交稅務稽查部門處理。對稅源管理部門移交稽查部門處理的案件,稽查部門要依照稽查規(guī)程向稅源管理部門反饋。

2.嚴格按照總局稽查工作規(guī)程的要求,稽查局要切實轉變目前“單兵作戰(zhàn)”為“聯合作戰(zhàn)”的工作模式,為納稅評估保駕護航。從理論上講,稽查工作是專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。也就是對有稅收涉嫌違法的納稅人進行查處。實際工作中通過納稅評估,能有效地增加稽查的針對性,更好地使稽查部門集中精力發(fā)揮好稽查的“震懾”作用。同時,稽查局通過對移送案件的嚴格查處,從另一方面為納稅評估起到了撐腰壯膽、保駕護航的作用。納稅評估和稽查的良性互動,必然大幅度提高納稅人的稅法遵從度,創(chuàng)造良好的納稅環(huán)境。

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