立法平等的進路性分析

化國宇

（中國人民大學 法學院，北京 100872）

立法平等的進路性分析

化國宇

（中國人民大學 法學院，北京 100872）

“法律面前人人平等”到底包不包括立法平等？“立法平等論”與“司法平等論”的爭議一直存在，至今在法學界仍然沒有達成共識。文章試圖從正面回答馬克思主義法學關于法律的階級性與“立法平等論”的沖突問題，為立法平等論尋找理論支撐，并對立法平等中不可忽視的差別對待問題進行論述。

立法平等；法的階級性；差別對待

我國法學界當前的通說認為，“法律面前人人平等”指的是法律適用上的平等，要求法律適用機關嚴格遵守法律，把法律作為同一尺度毫無例外地適用于全體公民，而不包括立法平等，法的階級性理論是這種論斷的理論依據。但現在越來越多的學者認為“法律面前人人平等”不僅包括法律適用上的平等，還包括立法上的平等。“立法上的平等主要是指國家機關在制定法律時，包括國家機關制定行政法規、地方性法規、部委規章、地方性規章，自治條例、單行條例或其他規范性文件，受憲法平等權拘束，平等地設定公民（法人)的法律權利與法律義務。”[1]即法律內容上應該平等。但對于立法平等的爭議一直存在，至今在法學界仍然沒有達成共識。

一 關于立法平等論的爭議

作為憲法的一項重要原則，“公民在法律面前一律平等”是西方資產階級在反對封建主義斗爭中提出來的。在資產階級革命取得勝利之后，他們就把這一口號確立為資產階級法制的一項重要原則，并用憲法這一根本大法的形式把它肯定下來。這一原則最早記載在法國1789年的《人權宣言》里。這一宣言的第6條規定：“法律對于所有的人，無論是實行保護或處罰都是一樣的。在法律面前，所有公民都是平等的。”其后，在各資產階級國家的憲法或憲法性文件中，一般都有這一規定。資產階級提出“法律面前人人平等”，是對封建法律維護等級制度與特權的直接否定，是人類法律史上的一個巨大進步。正如列寧所說：“資產階級在同中世紀的、封建的、農奴制的等級特權作斗爭的時候，提出了全體公民權利平等的要求。”[2]P138

1954年，法律平等的原則被莊嚴地寫進新中國的第一部憲法：“中國人民共和國公民在法律上一律平等。”但50年代后期，人們曾給這一原則戴了兩頂帽子：一是認為這是資本主義的法制原則，我們不能用；二是認為這一原則沒有階級性，是主張“革命與反革命講平等”。這一原則在一個相當長的時間里成了批判的對象，因而1975年憲法和1978年憲法均取消了這一原則。直到1982年，法律平等原則才重入憲法。[3]即使這樣，“法律面前人人平等”作為一項法律原則從理論到實踐一直存有爭議。“文革”《八二》憲法和有關法律雖然再次重申了這一原則，但爭論并未就此止息。這一原則的含義到底是什么？仍然存有頗多爭議。歸結起來不外乎兩種對立的意見：一是司法平等論，僅指司法或法律適用平等。二是立法平等論，它既包括立法平等，也包括司法平等，且立法平等是司法平等的前提。

司法平等論的依據在于，我國1954年憲法第85條規定：“中華人民共和國公民在法律上一律平等。”而1982年憲法修改了以上表述，其第33條第2款規定：“中華人民共和國公民在法律面前人人平等。”較為權威的解釋是，1982年憲法之所以進行這一修改，是因為在這次修憲中，提出了1954年憲法的表述不僅包括了法律實施上的平等，同時也包括了立法上的平等，因而使用“在法律面前”的行文方式，以便準確地把平等的范圍限制在法律實施上。[4]P150另外，持司法平等論的學者論證的主要理由是，根據馬克思主義關于法律的階級性的觀點，法律只能體現統治階級的意志，而不能體現被統治階級的意志，人民與敵對勢力和敵對分子在立法上是不能“講平等”的。[5]P202

但是，立法平等論的有力詰問是，離開了立法平等，如何保證“法律平等”？孤立地去談“在適用法律上人人平等”，這樣的“法律平等”只能是無源之水，無本之木。正如馬克思曾指出過“如果認為在立法者偏私的情況下可以有公正的法官，那簡直是愚蠢而不切實際的幻想。既然法律是自私自利的，那么大公無私的判決還能有什么意義呢？法官只能夠絲毫不茍地表達法律的自私自利，只能無條件地執行它。在這種情況下，公正是判決的形式，但不是它的內容。內容早被法律所規定。如果審判程序只歸結為毫無內容的形式，那末這種空洞的形式就沒有任何獨立的價值了。”[6]P178而且，張千帆教授認為，誠然，上述“較為權威的解釋”所闡述的1982年憲法修改的這個背景對于了解當時憲法修改過程及其原因，具有極大的價值。然而，全國人大常委會至今沒有對憲法該條的含義做出解釋。故很難確定憲法第33條第2款僅僅是指適用法律平等，而不包括立法上平等的含義。[7]P243

應該說，不論是“立法平等論”還是“司法平等論”，在理論上都有一定的依據，以上所列的是爭議雙方的基本觀點。但是毋庸置疑，法學界，相信包括持司法平等論的學者在內對于立法平等說的現實意義還是有清醒地認識的。在這方面很多學者都作了論證，例如“商品是天生的平等派，立法平等是商品經濟的必然要求，社會主義市場經濟的必然要求”[8]，“立法平等是保障人人享有人權的必然要求”[9]，“確立立法平等是世界各國的普通經驗”[1]等，由此可見立法平等勢在必行。但是認識到現實意義的同時，也應當從理論上理清思路。筆者贊同立法平等。但很多學者在論證立法平等時往往沒有從正面回答馬克思主義法學關于法律的階級性與“立法平等論”的沖突問題。這不僅無法解決實現立法平等的根本問題，也會引起很多不必要的爭論。因而，筆者以這兩種學說作為借鑒，希望通過對“立法平等”進行階級性分析，提出立法平等論的新視角，從而找到消除立法平等理論爭議的進路。總體來說，立法平等在以馬克思主義為指導思想的中國，應該是同馬克思主義法學階級理論相一致的。一方面，以法的階級理論為依據一概否定立法平等是絕對化的思維方式，從社會的法律需要來看，必然會阻礙法制化進程。但是另一方面，忽視階級存在，簡單套用西方的立法平等，也是很機械的。因而需要結合現實需要與國家體制的基礎上，用一種本土化的論證方法，來解決對于立法平等理論爭議。

二 立法平等的進路性分析——立法平等的兩個層次

按照馬克思主義的平等觀，“無產階級平等要求的實際內容都是消滅階級的要求。任何超出這個范圍的平等要求，都必然要流于荒謬。”[10]列寧也說過“在一個階級剝削另一個階級的可能性沒有完全消滅以前，決不能有真正的事實上的平等”[2]P234毋庸置疑，在馬列主義經典作家看來，真正的事實上的平等是以消滅階級為前提的，馬克思主義法學也是建立在階級分析基礎上的，法律只能體現統治階級的意志，而不能體現被統治階級的意志，人民與敵對勢力和敵對分子在立法上是不能“講平等”的。因而很多人將階級理論作為反對立法平等的一項重要依據。但值得注意的是，馬克思本人并沒有將法的階級性過分抬高進而絕對化，馬克思主義法學也承認法律是有雙重屬性的，即既有階級屬性，又有社會屬性。法的社會性也是馬克思主義法學法的階級理論的重要組成部分，這一點不容忽視。在探討立法平等這一問題時，對于法的階級理論要有清晰地認識和恰當的運用。正因為法存在階級性，立法平等也因之具有了階級性，并且在涉及到不同階級時，對法的這兩個屬性側重程度是不一樣的。

（一）立法平等的第一個層次：統治階級內部的立法平等

在一國內，無論是統治階級還是被統治階級，都是本國的公民。具體到中國，統治階級是人民群眾，占公民的極大多數，極少數敵對分子是被統治階級。

僅僅就統治階級，即人民內部而言，法律的階級性應該淡化，因為此時強調階級性毫無意義，強調階級性的前提應該是在不同階級之間。人民內部的立法平等不僅與法的階級性理論不沖突，還是馬克思主義法學法的階級性理論的題中之義。因而在立法實踐中，國家機關必須平等地設定“人民”的法律權利與法律義務，立法在人民內部必須實現平等。應當注意的是，人民內部立法平等在我國也并未實現。立法平等的缺位突出表現在長期以來在立法中區別對待農村居民和城鎮居民，這使得我國的法律制度具有明顯的“城鄉有別”的二元特征。比如在農民的生命平等權方面，最高人民法院2003年12月頒布的《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》對農村居民和城鎮居民人身損害賠償金的標準作了區別規定。城鎮居民的死亡賠償金為受訴法院地上一年度城鎮居民平均可支配收入的20倍，而農村居民的死亡賠償金為受訴法院地上一年度農村居民平均可支配收入的20倍。根據該解釋，受到同樣的人身損害，農村居民可以得到的賠償金遠遠低于城鎮居民。在農民的政治平等權方面，根據修改前的《選舉法》的規定，農村每個代表所代表的人數和城市每個代表所代表的人數之比為4比1，這就侵犯了農民的平等的選舉權，同時農民平等的被選舉權也遭受侵犯。長期以來，從中央到地方各級國家機關錄用工作人員時，城鎮戶口是必備條件，這就剝奪了農民擔任公職的權利。不受“立法平等”約束的立法權力已經給農民應有的平等權造成了極大的損害，反思以往的實踐，要保障人人享有平等的法律權利與法律義務，必需確立立法平等，讓國家機關承擔立法中平等對待責任。實現統治階級內部的立法平等，是實現立法平等的第一步。

（二）立法平等的第二個層次：統治階級與被統治階級的立法平等

在統治階級外部，即統治階級與被統治階級，人民大眾與極少數敵對分子之間是否應該實現立法平等，是立法平等論與司法平等論爭議的焦點。

（1）在承認法律具有階級性的前提下，不能忽略法的社會屬性。法律有兩方面職能，一是政治統治職能，二是社會公共職能。因而根據職能不同將法律規范分為執行政治統治職能的規范和執行社會公共職能的規范（有的規范既執行政治統治職能又執行社會公共職能）。為了理論探討的需要，我們將第一類規范稱為政治規范，將第二類規范稱為公共規范。

法律的規定必然體現的是統治階級的意志，但也不排除被統治階級部分的意志也會體現在法律之中。因為“被統治階級的法律意識中也存在支持現行法律制度中某些成分的因素。如在資本主義社會，勞動群眾也會支持某些維護社會共同利益的法律規定，也會擁護那些懲治販毒、強奸、盜竊、搶劫等嚴重刑事犯罪的規定。”[11]P538這些規則執行著法的社會公共職能，具有明顯的社會屬性，即是上述所稱的公共規范。社會主義法的社會屬性要比資本主義法更為鮮明，因而，公共規范大量地存在于社會主義法中。公共規范不僅反映了“人民”的意志，也反映了包括被統治階級在內的全體公民的意志。公共規范顯然不能根據階級不同而設定不同的權利與義務。比較典型的是憲法中關于公民基本權利義務的規范（憲法使用了“公民”一詞，而非“人民”）。這些規范規定的權利與義務極大多數屬于基本人權的范疇（人權的范圍要比法律上的權利更廣）。人權是人之所以為人的基本權利，“人權不過是人的價值的社會承認，是人區別于動物的觀念上的、道德上的、政治上的、法律上的標準”[12]。人人享有人權已是全人類的共同認識。全國人大常委會副委員長蔣正華在國際人權研討會上就指出，要建設“‘人人享有人權’的和諧世界”[13]。因而立法者在制定公共規范時，尤其涉及基本人權時，必須受到立法平等的約束，任何時候都不能制定不平等對待的公共規范。公共規范既然體現了全體公民的意志，就必須平等地規定全體公民包括被統治階級的權利義務。由此可見，公共規范中平等的規定公民的權利與義務與法律的階級屬性并不沖突。

（2）即使在制定純粹的政治規范時，我國也堅持了立法平等。如上所述，政治規范是執行政治統治職能的規范，法的政治職能是法的階級意志性的集中體現。在一定程度上，可以將政治規范理解為統治階級為了對被統治階級實行專政而制定的規范。但是是否能就此認為政治規范中不平等地規定了公民的權利和義務呢？顯然，法律的階級性不能等同于立法的偏私性，政治規范的的階級性并不必然推出立法不平等。我國是人民民主專政的社會主義國家，實行的是人民對“極少數敵人”的專政，政治規范中必然要體現人民專政，這種專政并不是依靠在立法上限制“敵人”的權利，加重“敵人”的義務來實現的，而是最終適用規范的結果。例如，部分反對立法平等的學者，將我國憲法第34條作為立法不平等的佐證。該條規定：“中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權，但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”有人認為依照法律被剝奪政治權利的人不享有選舉權，這是對一部分人的權利在立法上的限制。筆者認為，依法剝奪政治權利和依法剝奪財產權、自由權、生命權都屬于司法范疇，剝奪的前提是該種權利的存在。也就是說，當事人在被剝奪該項權利之前，他是與一切人同等享有該項權利的；權利被剝奪只是適用法律的結果，而不是立法的結果。再如刑法中對犯罪的規定，“敵人”是因其違反刑法行為而導致的適用法律的后果，是公民實際享受權利、承擔義務的問題，對任何人都是平等適用的。無論何人犯罪，都會受到刑法的處罰，“敵人”產生在刑法適用之后而非刑法制定之時。如果一個守法公民和一個罪犯實際享受同樣的權利，那才正是有違立法平等。可見，在立法中即使是純粹的政治規范，也始終貫徹了立法平等。

綜上所述，立法平等與法的階級性是并行不悖的，用法的階級性來否定立法平等實質上將法律的階級性等同于立法內容的偏私性。無論在法理上還是事實上，立法平等都是符合社會主義法制發展規律的。

三 立法差別對待的平等性控制

立法之于平等，是一把懸在頭頂的達摩克利斯之劍。“在歷史上，法律在增進人與人之間的平等和群體與群體之間的平等方面發揮過顯著的作用；與此同時，它也維護并認可了許多不平等的現象。”[14]P307立法不平等對待就是對不平等的維護與認可，因而任何對于立法平等的否定都是不符合現代法治精神的。現代立法應把平等作為一種重要價值加以確認和遵循。立法平等在理論上是成立的，以上可以作為理解立法平等一種進路。在立法實踐中，不平等立法亟需修改或廢除。但是，不平等對待并不等同于差別對待，立法平等不是說立法中不能有任何差別對待。在認識立法平等這一概念時，有必要廓清“差別對待”和“不平等對待”的界限。

立法平等必然反對不平等立法。但在立法中根據具體情況規定差別對待，卻是立法平等的題中之義。因為平等不是平均，平等并不反對為了實質平等而需要的區別對待。[15]絕對的平等是不存在的，事實上還存在著諸多造成不平等的因素。社會當中那些處于弱勢的人群，如殘疾人、未成年人、老年人、孕婦、消費者、少數民族等等，需要給予特殊的照顧，我們不能強求要與他們完全平等的權利和義務。國家也制定了許多相關的法律，給予他們以更多的保護。這些立法規定了差別對待，但是完全不同于不平等立法，這種差別對待是為了實現實質上的立法平等。

應當說，立法平等并不排斥立法上區別對待，但是這種區別對待必須是正義的，必須是為了限制社會的不平等或對社會不平等起矯正作用，決不能擴大這種不平等。這就意味著立法中的差別對待要受到實質平等的限制，即差別對待的平等性控制。

差別對待的平等性控制主要體現在：

（1）立法差別對待的基本前提是必須保證基本權利的平等。我國現行憲法確認中國公民的基本權利主要有：公民在法律面前一律平等；人身自由、人格尊嚴、通信自由和通信秘密、宗教信仰自由、批評、建議、申訴或檢舉及取得賠償等人身和個人的權利和自由；選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、游行示威等政治權利和自由；勞動權、休息權、傷老病殘有獲得物質幫助等社會經濟權利；受教育權和從事科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由；男女平等權，婚姻、家庭、母親和兒童受國家保護等。

（2）法律區別應當有充分的理由，是為了社會公益，而不是主觀的，不是為了部分人的不正當利益，目的必須是正當的。比如，從量的角度考慮，即給予相對來說處于少數且弱勢的群體以差別對待，所謂的“少數”應該同時有一個與之嚴格對應的“多數”，而且這個“少數”的群體必須同時處于明顯弱勢的地位，如美國的黑人和婦女從歷史來看一直處于受歧視的地位，為了彌補這種長久以來的歧視，立法或行政機構采取了一系列的“贊助性行動”給予這些階層一定的優惠；其次，區別的目的是為了降低由于能力等原因造成的社會不平等程度，不是為了加劇這種不平等。在當代中國，兩部分人應該受到特別關注。一是那些生活在社會底層的弱勢群體，如下崗工人、農民工和享受最低生活保障的人群以及老弱病殘者，他們應該享有在法律面前與他人平等的權利。二是外資企業、民營企業、個體商販等，由于種種原因，他們與國有企業、獨資企業、上市公司等在市場競爭中往往不能夠處在同一起跑線上。因此，其合法權益能否獲得法律的有效保護，應該受到特別關注。最后，區別的標準只能是年齡、智力、體力等自然因素，不能是種族、膚色、意識、宗教、階級等因素。

（3）制定法律必須遵守正當法律程序。首先，保證立法的公眾參與。法律體現了主權者的意志，在現代社會，憲法確立主權在民原則，只有人民才是真正的主權者。因此，立法必須保證社會各階層平等的、有效的參與，使全體公民都有權平等地參與法律的制定和完善。我國《立法法》第5條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”

“‘法律面前人人平等’的法律精義，不僅指執法而言，同樣也指立法而言。”[16]P464立法是“源”，執法，守法，適法則是“流”。要真正實現“法律面前人人平等”，就必須從“源頭”抓起，首先在立法的階段就應堅持人人平等，這才是現代法治精神的體現。“立法平等論”與“司法平等論”的爭議也許還是會存在，但是從現代法治的進步與發展來看，立法平等已成為一股不可阻擋的趨勢。

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[13]國際人權研討會在京舉行——人權與和諧世界成為主題[N].法制日報,2006－11－23.

[14][美]E·博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].鄧正來,譯.北京:中國政法大學出版社,2004.

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[16]郭道暉.法學爭鳴實錄[M].長沙:湖南人民出版社,1998.

（責任編校：周 欣）

The approach to Analysis of Equality of Legislation

HUA Guo-yu
(Renmin University of China, Beijing 100872,China)

Did the meaning of the principle that“ anyone is equal in front of law” include the equality of legislation? The controversy of "Equality of Legislation" and "Equality of Justice" has always been existed and there is still no consensus reached so far. I try to find answer from Marxist theory on the class nature of law .

equality of legislation; the class nature of law; the discrim inating treat

book=134,ebook=398

D901

A

1673-2219（2010）03-0134-04

2009－11－26

化國宇（1987－），男，山東臨沂人，中國人民大學法學院碩士研究生，《法苑》雜志責任編輯，研究方向為西方法律思想史與法學方法論。