我國高等教育投資體制改革的回顧與前瞻＊

劉 新 麗

(國家教育行政學院 教育管理雜志社,北京 大興 102617)

我國高等教育投資體制改革的回顧與前瞻＊

劉 新 麗

(國家教育行政學院 教育管理雜志社,北京 大興 102617)

我國高等教育投資體制發展經歷兩個發展階段:從新中國成立到十年“文革”結束,是我國高等教育投資體制的產生、形成、發展時期;從黨的十一屆三中全會召開到現在,是我國對高等教育投資體制進行改革與探索的歷史時期。在兩個不同的階段,我國高等教育投資體制呈現出鮮明的特征。為深化我國高等教育投資體制的改革,應在投資決策上做到事權與財權統一;建立健全教育投資法律體系;規范各級政府的轉移支付行為,加強經費管理。

高等教育;投資體制;回顧;前瞻

新中國成立以后,我國政府從培養社會主義事業建設者和接班人的根本點出發,高度重視我國教育事業的發展,把對教育事業的投入作為一項基礎性投資,為我國教育事業的發展提供了最起碼的物資保證。我國高等教育投資體制的發展歷程,經歷了以下兩個重要的發展階段。第一個重要的歷史階段,指從新中國成立到十年“文革”結束,這一階段是高度集中的計劃經濟體制下,我國高等教育投資體制的產生、形成、發展時期。第二個重要的歷史階段,指從黨的十一屆三中全會召開到現在,是改革開放以來,我國對高等教育投資體制進行改革與探索的歷史時期。在兩個不同的階段,我國高等教育投資體制呈現出鮮明的特征,為我國高等教育投資體制的深化改革,提供了豐富的可鑒經驗。

一、計劃經濟條件下的我國高等教育投資體制

建國初期,為了恢復與發展國民經濟,集中一切力量把生產搞上去,也由于受前蘇聯經濟模式的影響,我們逐步建立起了以生產資料公有制為特征的社會主義計劃經濟體制。特別是在生產資料私有制改造基本完成后,我國經濟體制高度集中統一的特征尤為突出。其基本特征集中表現為:權力高度集中,中央政府是資源配置的主體,指令性計劃是國家配置資源的主要手段,強調集中統一。社會經濟及其他各項事業是有計劃按比例發展的,中央制定各項指令性計劃指標按行政隸屬關系層層下達。在財政分配上,采取統收統支的政策。所有的事業投資都由中央集中掌握,各項事業投資從一開始就實行“計劃定、財政撥、銀行管”的方式。我國高等教育投資體制就是在這種單一的、高度集中的計劃經濟體制下產生、形成和發展的。其基本特征是,以國家財政投入為主,投資渠道單一。

從建國初到“文革”前,由于國家財政體制的調整,我國高等教育投資體制,尤其在撥款方式上,又有所變化。

第一,1950～1953年,我國高等教育投資實行由中央財政統一撥款的形式。1950年3月,政務院兩次做出決定,統一國家財政收支,實行三級管理體制,即設中央、大行政區、省三級財政機構管理國家財政。1953年,大行政區撤消,同時建立了縣 (市)一級財政,構成了中央、省、縣(市)新的三級財政。相應地,教育投資也形成了三級預算和撥款。同年,高等教育部、教育部、財政部《關于1953年度“教育支出”預算的聯合通知》規定:“各教育行政機構應根據中央規定的財政系統,嚴格執行三級財政制度。凡屬省市 (直轄市)級和縣級教育支出預算,一經確定后,除因上級決定變更任務或領導關系外,均不得互相流用。”在這一時期,各級教育行政機關根據中央規定的財政系統,嚴格執行三級財政制度。具體到高等教育投資,則由中央財政統一撥款。

第二,1954～1965年,我國高等教育實行“條塊”結合,以“塊塊”為主的撥款方式。1954年9月教育部、財政部聯合發布的《關于解決經費問題程序的通知》指出:“為貫徹‘統一領導,分級管理’的原則,今后各省 (市)教育廳 (局),如有發生經費不足,預先報請省政府統一考慮解決,如省政府解決有困難時,則由省政府轉報中央人民政府政務院考慮,不得條條上達。”1958年教育事業權力下放以后,有些地方出現了大量擠占、挪用教育經費的現象。為解決這些問題,國務院于1959年11月批轉了教育部、財政部《關于進一步加強教育經費管理的意見》,要求各級政府的財政部門和教育行政部門應根據“條條”“塊塊”相結合,以“塊塊為主”的精神,密切聯系,加強協作,共同管好教育經費。要求各級政府的財政部門在編制教育經費預算和核定下級教育經費時,應與同級教育行政部門協商擬定。各級政府在下達經費預算指標或批準下級政府預算時,應將教育經費單列一款。這一時期,由中央政府舉辦的高等學校由中央財政撥款;地方政府舉辦的高等學校主要由地方省地 (市)財政撥款。

第三,“文革”時期,我國教育行政管理失控,教育投資管理秩序被打亂。在國家領導人的親自過問下,我國教育投資在財政預算中單獨列出,并帶帽下達。這樣,高等教育經費才得以勉強維持。但由于教育經費投入的基數太低,辦學資金嚴重不足。據有關部門計算,僅1966～1978年我國教育事業費欠賬就達93億元;1958～1978年教育基建少投資107億元。這樣,使我國教育事業在發展過程中遭受嚴重挫折。在高等教育領域,很多學校停辦,未關門的學校也由軍管會控制,整個高等教育管理體制被打亂,高等教育投資體制的發展與完善無從談起[1]。

綜上所述,從新中國成立到“文革”結束,我國教育投資體制從初步確立到不斷發展,基本形成了與當時高度集中的計劃經濟相適應的計劃體制格局。其基本特征表現為投資渠道單一,即單一的政府投資。全國各級各類教育投資,無論是教育事業費還是教育基本建設費都是由中央和地方政府投資。特別是高等教育,所有經費投入都是由國家財政撥款。在建國初期教育資源匱乏的情況下,這種體制有利于國家對高等教育事業的集中統一領導,集中有限的財力盡快培養出社會主義建設需要的各種高素質人才,基本上適應了當時政治經濟發展的需要,曾起過積極的歷史作用。但是,這種投資體制在其運行中也暴露出許多弊端。

其一,投資不穩定,隨意性大。由于原高等教育體制實質上是單一的政府投資,就難免受到財政收入的多寡所限制,其額度往往隨著國家財政收入的波動而波動;同時又由于教育投資法制建設不健全,教育在國民生產總值中所占的比例,在財政支出中所占的比例和高等教育投資在教育總投資所占的比例等,尚未確定具體的指標;再加之國際國內的政治、經濟和軍事形勢也時有變化,使得我國教育投資在總體上很難做到持續穩定增長。

其二,由于教育投資實行統收統支,無償使用,無償撥款,掩蓋了教育投資是一種生產性投資的屬性。致使長期以來在社會上形成這樣一種觀念,認為教育投資是一種消費性投資,是一種純社會福利性或公益性投資。這種觀念忽視了教育投資的生產性,以及深遠的戰略意義,危害深重,致使我國教育事業在其發展過程中資金緊缺,高等教育尤其如此。

其三,這種從上到下按行政管理體系分配資源的方式,也使人們養成了一種“等、靠、要”的依賴心理,不去思考如何為發展壯大高等教育事業,尋求籌措教育經費的新途徑,探索提高經費管理和利用效益的好方法,從而嚴重制約了人們拓寬教育投資渠道,管好、用好教育經費的主動性和創造性。以上種種跡象表明,我國高等教育投資體制必須改革,只有改革,才有出路。

二、改革開放以來我國高等教育投資體制的重大變革

改革開放以來,黨和國家始終高瞻遠矚地重視教育事業的發展,把發展教育事業作為經濟建設、科技進步,乃至全民族素質提高的基礎性事業。在教育事業投資的認識上,實現了由一般性支出到戰略性重點投入的重大轉變,在實踐上探索出了一條多渠道籌措教育經費的新路子,并且在一系列重要的教育政策、法律、法規中,對教育投資及其體制做出了原則性規定。在這樣的大好環境下,我國高等教育事業獲得了長足發展,我國高等教育投資體制也得到不斷完善。

1.我國高等教育投資體制改革的歷史背景

我國高等教育投資體制改革不是孤立地展開,而是與整個國家的經濟、政治體制改革緊密聯系在一起,有著廣闊而深厚的社會歷史背景。

改革開放以來,我國國民經濟持續高速增長。從1979～2006年,我國國民生產總值以每年近10%的速度增長。近幾年雖然有所下降,但每年仍以7%～8%的高速度增長,并且提前實現了原定2000年“翻兩翻”的戰略目標。居民人均收入比改革開放前增長了好幾倍。經濟的高速發展,使得社會生產力、綜合國力和人民生活水平都上了一個新臺階,促進了社會主義事業的全面發展。經濟和社會的發展,一方面使社會對各種專業技術人才的需求增加;另一方面也刺激了富裕起來的公民個人對高等教育機會的需求,社會各界接受高等教育的愿望日益高漲。這種需求推動了高等教育事業的發展,同時也為高等教育投資渠道的多元化奠定了基礎。隨著經濟的發展,我國經濟體制、政治體制改革也不斷深化,要求高等教育投資體制做出相應的改革。

在經濟體制從傳統的計劃經濟逐步向社會主義市場經濟體制轉變的過程中,所有制結構趨向多元化,資源配置方式也從計劃調配轉向以市場調節為主。與此同時,中央對地方實行簡政放權,過去高度集中統一的中央集權制逐漸為集權與分權相結合的新體制所代替。這一時期,國家對財政體制也進行了重大改革,從1980年起實行“分灶吃飯”的新體制,使地方政府在財政方面的權限得到一定程度的擴大。為了進一步明確中央與地方的財政職能,適當提高國家財政收入占國民生產總值的比例,從1994年開始實行“分稅制”。經濟、政治、財政體制上的改革,明確了中央與地方政府的職責權限,有利于調動中央、地方政府及全社會辦學的積極性,使高等教育投資渠道多元化成為可能。隨著我國改革開放事業的不斷深入,我國的教育體制也發生了重大變革。單一的由政府包攬辦學的體制逐漸被多元化的辦學體制所代替。對高等教育的管理逐步實行中央與地方省級人民政府分級管理、分級負責的方法。高等學校的辦學自主權得到一定程度的擴大,高等教育不僅在數量規模上迅速擴大,而且在辦學體制、管理體制、招生就業、人才培養模式等方面進行了重大改革。高等教育體制上的這些變革,從各方面牽動并影響著高等教育投資體制。作為高等教育體制的一個重要方面,高等教育投資體制自然融入到改革的洪流中去。

2.我國高等教育投資體制改革的探索與實踐

1985年5月,國家頒布《關于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》),正式拉開了我國高等教育投資體制改革的歷史新篇章。《決定》第一次提出保證教育投資“兩個增長”的原則,即中央政府教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長,并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長。同時提出,在高等教育階段,對計劃外招收的少數自費生采取交納一定數量培養費的辦法,且要改革獎學金、助學金制度。

1993年2月《,中國教育改革和發展綱要》(以下簡稱《綱要》)正式頒布,從適應社會主義市場經濟體制的要求出發,確定建立我國教育投資新體制的基本思路,即要逐步建立以國家財政撥款為主,輔之以稅、費、產(校辦產業)、社(社會捐集資)、基(教育基金)等渠道的教育投資新體制。提出國家財政性教育經費支出到本世紀末,達到占國民生產總值的4%的目標。同時,把《決定》中提出的,保證教育投資“兩個增長”的原則增加為三個,即增加了“切實保證教師工資和生均公用經費逐年有所增長”這一條。具體到高等教育投資上,要求改革學生上大學由國家全部負擔的做法,逐步實行收費上學制度。同時規定,要改革對高等學校的財政撥款機制,充分發揮撥款手段的宏觀調控作用;在國家和地方預算下達的教育經費外,學校可依法籌集辦學資金。不久國務院又頒發了《〈綱要〉實施意見》,針對教育投資中財權與事權相分離的現象,提出“為實現事權與財權的統一,要進一步改革經費管理制度”,同時要“加強對各級政府教育投入水平的監控”“,要把重視教育,保證必要的教育投入,為教育辦實事,列為各級領導干部的任期目標、責任制和考核政績的重要內容”;“各級政府要樹立教育投資是戰略性投資的觀念,合理調整投資結構,在安排財政預算時,優先保證教育的需求,并切實做到《綱要》提出的‘三個增長’”。高等教育要逐步實行中央和省、自治區、直轄市兩級管理,以省級政府為主的體制,逐步擴大省級政府的教育決策權和統籌權,調動省級政府投資辦學的積極性。

《決定》《、綱要》及《〈綱要〉實施意見》中關于教育投資的主要內容被寫入1995年3月頒布的《中華人民共和國教育法》,以教育基本法的形式確定,國家建立以財政撥款為主,其他多種渠道籌措教育經費為輔的教育投資體制。

1998年8月《,中華人民共和國高等教育法》頒布,對高等教育投資體制做出了原則性規定,即國家建立以財政撥款為主、其他多渠道籌措高等教育經費為輔的體制。國家鼓勵企業、事業組織、社會團體以及其他社會組織和個人向高等教育投資。為適應高等教育投資體制改革的需要,有關部門還及時制定了《高等學校收費管理辦法》,以規范高等學校的收費行為。至此,一個以政府財政投入為主,輔之以多渠道投入的高等教育投資新體制已基本形成。

1999年6月《,中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》,提出要進一步完善教育投資體制,加大教育投入力度,為全面實施素質教育提供保證;再一次重申要逐步實現國家財政性教育經費支出占國民生產總值4%的目標。中央決定,1998～2002年5年中,提高中央本級財政支出中教育經費所占的比例,每年提高一個百分點。這充分體現了政府實施科教興國戰略的決心,也是近年來中央政府在增加教育投入方面的一次重大舉措。在對教育投資的認識上,實現了從一般性投資到戰略性投資的重大轉變。與此同時,還提出要采取以下措施:第一,各級地方政府要根據本地實際,增加本級財政中教育經費的支出。要改變教育是純福利事業,教育投資是“非生產性”投資的觀念,切實依法加大教育投資力度。第二,要進一步完善財政教育撥款政策和教育成本分擔機制,明確政府、學校、個人和社會對各級各類教育不同的投入責任,拓寬教育經費的來源渠道,增強教育事業發展的實力。第三,從各地實際出發,積極運用財政、金融和稅收政策,引導社會力量增加教育投資,鼓勵社會力量投資辦學和捐資助學。同時教育行政部門和學校要強化內部管理,不斷提高教育經費的使用效率[2]。

3.我國高等教育投資新體制的基本特征

改革開放30多年來,我國對高等教育投資體制進行了重大改革。在實踐過程中,積累了許多有益的經驗。經過改革與完善的我國高等教育投資體制,具有以下幾個方面的特征。

其一,投資渠道多元化。投資渠道的開辟,擴大了高等教育資金來源,調動了社會各界投資辦學的積極性,從而改變了多年來,高等教育由政府包辦的單一投資局面。

其二,高等教育投資,實現了由一般性支出到戰略性重點投入的轉變。不僅改變了過去那種教育事業是純福利性、消費性投資的觀念,而且認識到教育事業是經濟發展、科技進步、提高全民族素質、迎接知識挑戰乃至事關國家民族命運的基礎性事業。從而高等教育投資也是一項事關長遠發展的戰略性投資,并重視對高等教育的投入。

其三,高等教育投資體制不斷完善。改革開放以來,黨和國家高度重視教育事業的發展,頒布了一系列教育政策、法律、法規。這些重要的教育政策法規,對教育投資包括高等教育投資做出了原則性的規定。這些規定體現了國家政策的連貫性和發展性。

當然,并不是說我國高等教育投資體制就盡善盡美了,我國高等教育投資領域還存在許多急需解決的問題。一方面要繼續加強規章制度的建設,對教育投資行為加強管理、規范和監控,提高資源利用效率;另一方面,又要不斷開辟教育投資新渠道,為高等教育事業的發展提供基本保證。要建立一個既能“開源”,又能“節流”,更能“高效產出”的,充滿生機活力的高等教育投資新體制,還有待于我國高等教育投資體制的深化改革[3]。

三、我國高等教育投資體制改革的未來趨向

進入新世紀以來,黨和國家提出了全面建設小康社會的宏偉目標,要用科學發展觀統領各項事業的發展。在未來很長一段時期里,我國高等教育事業將在科學發展觀的指導下,走規模、結構、質量協調發展的道路。在穩定高等教育規模的同時,繼續提高整個高等教育的辦學水平和人才培養質量,加大建設高水平大學的力度,向建設高等教育強國邁進。這一宏偉目標的實現,除了要有一定的政策支持外,還需要大量的資源投入作保障。與此同時,也需要在高等教育管理制度和投資體制上進行不斷探索和創新。

而目前,我國高等教育投資行為和制度建設還很不盡人意。一是多渠道的投資格局雖然已經形成,但是敦促各渠道經費按時足額到位的機制遠未完善,監督、激勵機制還未形成。二是在經費的管理和使用上,很大程度上還延續著計劃經濟時期的撥款方式 ,各種以“計劃”、“工程”、“項目”等為名義的撥款,仍然不能做到在兼顧公平的前提下,體現各高校之間的競爭實力和資源利用效率。如何構建起一種兼顧公平、體現效率的投資體制是當務之急,也是我們今后努力的方向。為此應采取以下改進措施:

第一,讓高等教育的事權和財權得到真正統一,增強高等教育投資決策的科學性、民主性。黨的十七大報告把教育排在民生工程的首位,提出要優先發展教育,建設人力資源強國;強調要堅持教育的公益性質,加大財政對教育投入,扶持貧困地區、民族地區教育,健全學生資助制度,最大限度地體現教育的公平。這體現了黨和國家對教育事業包括高等教育事業的高度重視。但是,在財政支出預算和經費管理上,多年以來存在事權和財權不統一的問題。按照現行的財政管理體制,各級財政支出預算既難以反映教育經費需求總量,也得不到社會各界的有效監督。高等教育事業費預算并不是根據高等教育事業發展計劃制定的,而是按一定比例從同級財政收入中切出一塊,并未完全考慮高等教育事業發展的實際需求。因此,要建立由教育管理部門主導、高等學校參與、廣泛征求社會各界意見的高等教育投入決策機制,加強人民代表大會對財政預算執行情況的審議和監督[4]。在高等教育經費預算編制、審議和執行中,充分聽取教育管理部門、高等學校、社會各界對高等教育投入的意見和建議,使高等教育的事權和財權得到真正的統一,提高財政對高等教育事業發展的宏觀調控作用,并為高等教育事業的發展提供基本保證[5]。

第二,出臺專門的教育投資法及其實施細則,使我國高等教育投資真正實現有法可依、執法必嚴的正常局面。盡管《教育法》和《高等教育法》對高等教育的投入作了原則性規定,但是在實際執行過程中,由于沒有對投資主體的權力和義務進行法理性界定,同時缺乏明確的實施細則,多年來高等教育投入沒有按照“三個增長”的原則得到完全落實。究其原因:一是一些經濟欠發達的地區由于財政收入有限,對高等教育的投入難以保證;二是教育投入專門法的缺失是教育投入不到位的根本原因。因此,我們要借鑒發達國家的普遍做法,加強教育投資立法,在出臺教育投資專門法的同時,出臺專門的實施細則,對投資主體的職責、權力做出具體規定,使我國高等教育投資走上有法可依、執法必嚴的正常軌道[6]。

第三,進一步規范高等教育財政轉移支付制度,使有限的資源能得到更加科學合理的分配、利用,使優質的教育資源能夠發揮更大的輻射、示范作用。目前的轉移支付形式有上及財政對地方的稅收返還、體制補助、結算補助和專項撥款等,還有地方的經費上解,轉移形式多樣,不夠規范,透明度較差,人為操作因素較大,不能很好地發揮宏觀調節作用。要進一步改進和完善我國現行的轉移支付制度,建立專門的管理機構和出臺相應的法律條款,明確各級政府的轉移支付職責,規范各級政府間的轉移支付行為,提高其科學性和公正性。加大中央政府對地方轉移支付中一般性轉移支付資金所占的比重,在稅收返還中要充分考慮不同地區財政收入和支出的差異,加大對中西部地區的扶持力度,使有限的教育資源得到更加科學合理的分配,充分發揮政府在教育經費分配中的宏觀調控作用[7]。

第四,以科學發展觀為指導,構建既兼顧公平,又能體現質量和效率的高等教育投資體制。新的高等教育投資體制的建設,要以科學發展觀為指導,要在堅持公平、公正原則基礎上,充分體現效率優先的原則,要克服“綜合定額+專項補助”的粗放式分配方式。在經費分配中,要充分考慮不同層次高校辦學的實際需求,把人才培養的質量作為重要的分配指標。為此,要成立專門的撥款中間機構,加強對高校進行教學質量評估,把評估結果與經費分配有效結合起來,鼓勵高校提高教學質量和科研水平,從而建立起既兼顧公平,又能體現質量、效率的高等教育投資新體制。

總之,在投資決策上做到事權與財權統一,是建立科學、高效的高等教育投資體制的前提;建立健全的教育投資法律體系是高等教育投資體制得以完善,投資行為得以落實的根本保證;規范各級政府的轉移支付行為、加強經費管理,是使有限的經費得到科學分配的有效途徑;而建立在公平、公正基礎上的民主、科學、高效的高等教育投資新體制,是我們改革、創新的方向和要努力實現的目標。

[1]國家教育行政學院.新中國教育行政管理五十年[M].北京:人民教育出版社,1999:68-74.

[2]國家教育行政學院.中國高等教育體制改革世紀報告[M].北京:人民教育出版社,2001:112-136.

[3]劉新麗.重視高校投資問題,推進投資體制改革[J].國家教育行政學院學報,2009(11):80-85.

[4]胡耀宗.公共性視角的高等教育財政研究路向[J].大學教育科學,2010(2):52-55.

[5]王寰安,張興,包海芹.中國高等教育拔款模式改革研究[J].江蘇高教,2003(2):9-12.

[6]陳立鵬,劉新麗.中國教育法律解讀[M].北京:機械工業出版社,2002:155-157.

[7]李建發,郭鵬.大眾化高等教育財政政策及改革[J].教育與經濟,2004(4):38-42.

(責任編輯 黃建新)

Reviewand Prospect of the Reform of Higher Education Investment System in China

LIU Xin-li

(National Academy of Education Administration,Beijing 102617,China)

The development of Chinese higher education investment system experienced two characteristic stages.One is the period of the generation,formation and development which is from the founding of the new China to the end of culture revolution.The other is the period of reform which is from the Third Plenary Session of the 11th Central Committee to present.To deepen the reform of Chinese higher education investment system,we should try our best to combine the affair right and financial right in investment decision,to establish perfect educational investment legal system,to regulate transfer payments of governments at all levels,and to strengthen fund management.

investment system of higher education;review;prospect

G40-054

A

1672-0717(2010)04-0043-06

2009-12-01

劉新麗 (1969-),女,湖南省城步人,碩士,國家教育行政學院講師,主要從事教育管理、教育經濟與管理研究。