政府在農(nóng)民工就業(yè)中的職能定位

○劉詩卉 紀冰 蘇保忠

（1、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 北京 100083 2、邯鄲賓館 河北 邯鄲 056002）

一、引言

農(nóng)民工是我國制度變遷與社會轉(zhuǎn)型期間所出現(xiàn)的特殊群體，是指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者，他們已成為當(dāng)今我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，是推動我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)的重要力量。農(nóng)民工一方面為城鎮(zhèn)建設(shè)做出了巨大貢獻，另一方面把做工賺得的收入消費于農(nóng)村，從而促進了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。但同時也應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)民工在為我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)做出巨大貢獻的同時，仍然面臨諸多亟待解決的問題，其中較為突出的仍然是農(nóng)民工就業(yè)問題。特別是在國際金融危機影響下，最大限度地促使農(nóng)民工就業(yè)已成為我國中央和地方政府迫切需要解決的任務(wù)之一。2009年中央一號文件對此提出明確要求，政府要充分發(fā)揮其職能，促進農(nóng)民工就業(yè)，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

二、農(nóng)民工就業(yè)中政府的職能責(zé)任

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不斷提高，農(nóng)村勞動力進一步得到解放，勞務(wù)輸出已成為當(dāng)前農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的必然趨勢，進城務(wù)工是其中的重要途徑之一。勿庸置疑，政府對此應(yīng)擔(dān)負引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、保障等作用，在中國特色市場經(jīng)濟條件下，政府在農(nóng)民工就業(yè)中應(yīng)有的職能主要包括以下三個方面。

1、為農(nóng)民工就業(yè)提供必要的制度安排

現(xiàn)代經(jīng)濟社會同時也是政治社會，脫離了政治體制制定的經(jīng)濟規(guī)則是無法運行的。為此，我國政府必須為現(xiàn)代市場體系的正常運轉(zhuǎn)提供基本政策和制度，要為農(nóng)民工就業(yè)在政治制度和經(jīng)濟制度上提供平臺并制定規(guī)則，確保市場調(diào)解在人力資源配置中基礎(chǔ)作用的發(fā)揮，以促進農(nóng)民工的合理流動和分布。要加以政策性指導(dǎo)和引導(dǎo)，為農(nóng)民工提供社會公共服務(wù)。

2、為農(nóng)民工就業(yè)提供可靠的權(quán)益保障

市場機制的建立為農(nóng)民工就業(yè)機會的最大化提供了可能，但它不等于解決了農(nóng)民工的失業(yè)和貧困。尤其是在當(dāng)前國際金融危機的條件下，相當(dāng)一部分農(nóng)民工由于社會需求下降、缺乏技能、疾病或年老等原因而被迫徘徊于市場經(jīng)濟邊緣。保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，維護社會正義、秩序和穩(wěn)定是我國政府的基本職能。為此，政府在政治上要積極推進社會體制改革，通過制定和完善相應(yīng)的勞動法、工資法以及勞工補償計劃等來為農(nóng)民工就業(yè)提供可靠的權(quán)益保障。在經(jīng)濟上應(yīng)當(dāng)采取保護弱勢群體抑制其他強勢的措施，從而保護農(nóng)民工的利益。

3、為農(nóng)民工就業(yè)提供基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)

在我國，農(nóng)民工雖然數(shù)量龐大，但卻因其在政治參與、勞動就業(yè)、社會保險、經(jīng)濟生活、子女教育和業(yè)余文化等諸多方面的合法權(quán)益難以得到保障而被公認為是生活在城鎮(zhèn)的弱勢群體。當(dāng)前，在中國特色市場經(jīng)濟體制下，為農(nóng)民工提供基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)，促進農(nóng)民工就業(yè)，減少貧困，是我國政府的重要職能和緊迫工作。

三、當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)中政府職能存在的問題

改革開放以來，我國政府在農(nóng)民工就業(yè)信息服務(wù)、空間拓展、技能培訓(xùn)、制度支持等方面進行了重大調(diào)整，有力地推動了農(nóng)民工就業(yè)。然而，在當(dāng)前形勢下，政府在促進農(nóng)民工就業(yè)中的職能作用還沒有得到充分發(fā)揮，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1、政府職能錯位

根據(jù)現(xiàn)代政府治理理論，政府在促進農(nóng)民工的就業(yè)問題上應(yīng)發(fā)揮政策供給、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)管仲裁等職能。盡管改革開放三十年來我國政府對宏觀職能進行了修正調(diào)整，微觀職能也隨之轉(zhuǎn)變，但是由于受長期計劃經(jīng)濟的影響，特別是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，政府在農(nóng)民工就業(yè)上仍然處于中心控制地位，未給予市場以更大空間，其結(jié)果必然是制定的政策難以符合市場經(jīng)濟的要求，無法按市場規(guī)律進行調(diào)解，使農(nóng)民工進城就業(yè)呈現(xiàn)盲目性和波動性。農(nóng)民工是我國特定條件下社會發(fā)展的產(chǎn)物，就業(yè)問題是生產(chǎn)力水平提高過程中必然要出現(xiàn)的社會矛盾。但當(dāng)前，由于政府在農(nóng)民工問題上基本制度的建立嚴重滯后，行政干預(yù)太多，政策引導(dǎo)太少，扶持與保障更少，職能作用本末倒置，進一步加重了農(nóng)民工就業(yè)難的現(xiàn)象。

2、缺少長效的綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也應(yīng)是政府對農(nóng)民工就業(yè)進行管理的一項核心職能。政府通過行使經(jīng)濟、法律、行政等手段，對農(nóng)村人力資源進行統(tǒng)一配置或整合，使其發(fā)揮最大效能。當(dāng)前存在的問題：一是沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)民工就業(yè)管理的綜合性機構(gòu)，農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)、教育培訓(xùn)、權(quán)益維護、子女就學(xué)、社會保障等方面的問題分別由政府的相關(guān)各部門實行多頭管理，而部門之間卻缺乏相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)、合作的機制；二是缺少各參與主體的協(xié)調(diào)機制。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)的責(zé)任主體是政府、企業(yè)和農(nóng)民工，在這些責(zé)任主體中，目前政府仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府職能的充分發(fā)揮必須有其他主體的積極回應(yīng)和參與，由此對各主體的共同利益達成共識。但是就目前看，政府與其他參與主體的溝通協(xié)調(diào)機制還沒有建立起來，這導(dǎo)致農(nóng)民工不能及時享受政府為他們所提供的優(yōu)惠政策和公共服務(wù)，政策的實際效果還比較低。同時政府了解農(nóng)民工現(xiàn)狀及需求的渠道不夠暢通。

3、社會保障制度缺失

從土地上解放出來的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，成為非真正意義上的農(nóng)民，但他們又沒有城鎮(zhèn)戶口，社會關(guān)系都在農(nóng)村，從這個角度上看，他們成為了夾在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的邊緣人。這種邊緣人的身份使他們既不能享受城鎮(zhèn)居民的社會福利，同時在農(nóng)村本應(yīng)享有的社會保障也喪失了。就目前而言，面向農(nóng)民工群體的社會保障制度的建立仍然近似空白，部分地區(qū)雖然出臺了與農(nóng)民工有關(guān)的一些政策措施，但由于農(nóng)民工得不到基本的身份認同，政策的可操作性受到諸多限制，初步效果仍不理想。從社會保障最核心的失業(yè)保險來看，城鎮(zhèn)居民有失業(yè)補助，但農(nóng)民工卻沒有；由于沒有醫(yī)療保險，昂貴的醫(yī)藥費使很多農(nóng)民工生病后卻看不起，身心健康每況逾下，遇到不得不看的病，用人單位為其支付的費用又微乎其微。從住房上看，農(nóng)民工無緣享受福利分房或在政府提供補貼情況下購買商品房，一般都租住于城鄉(xiāng)結(jié)合部或工棚里。從勞動強度上看，他們大都從事技術(shù)含量較低的重體力勞動，而且勞動時間也較長。另外，像養(yǎng)老保險、工傷保險、最低生活保障等制度的建立都滯后于形勢的發(fā)展。社會保障制度的缺失是造成農(nóng)民工邊緣化的重要原因之一。

四、完善農(nóng)民工就業(yè)工作中對政府職能的政策建議

解決好農(nóng)民工問題是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題的迫切需要，也是維護社會公平正義、保持社會和諧穩(wěn)定的必然要求，對于推進我國經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展具有十分重要的意義。各級政府要堅持解放思想，與時俱進，以人為本，認真解決農(nóng)民工就業(yè)問題。要推進體制改革和制度創(chuàng)新，著力完善政策和管理措施，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公平競爭的就業(yè)機制，建立健全農(nóng)民工合法權(quán)益的政策保障體系和執(zhí)法監(jiān)督機制，建立惠及農(nóng)民工的城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)體制，拓寬農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的渠道，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

1、中央政府層面要有新舉措

要促進農(nóng)民工就業(yè)，首先中央政府應(yīng)積極推進各項制度改革，不斷完善自身職能。要從觀念上消除對農(nóng)民工的偏見和歧視，重點是解決勞動力市場的城鄉(xiāng)隔離問題。一要進行戶籍制度改革，打破二元勞動力市場格局，消除勞動力城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移的人為障礙，建立一種自由競爭的、平等的勞動力供求市場，保障農(nóng)民工擁有與城市居民完全同等的合法權(quán)益。二要建立統(tǒng)一完善的醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等制度，建立和健全適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的社會保障體制。三要通過規(guī)范職業(yè)名稱和工作內(nèi)容，建立和完善職業(yè)分類制度。通過劃分職業(yè)技能等級，確定任職資格，創(chuàng)造公平的勞動力市場競爭機制。

2、勞務(wù)輸出地政府層面要有新辦法

勞務(wù)輸出地政府要加強對農(nóng)民工的培訓(xùn)，盡可能多地為農(nóng)民工外出就業(yè)提供信息，有效對農(nóng)民工進行引導(dǎo)，合理組織農(nóng)民工進城。在勞務(wù)輸出管理上，要根據(jù)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞務(wù)市場的要求，構(gòu)筑政府和社會共同為農(nóng)村富余勞動力提供合法利益保護的服務(wù)體系；在就業(yè)渠道拓展上，要積極引導(dǎo)農(nóng)民工外出就業(yè)，為農(nóng)民工提供更快更全面的服務(wù)，拓展就業(yè)機會。同時，還要及時掌握本地區(qū)輸出人員的動向，并與用人單位溝通，做好勞務(wù)輸出人員的跟蹤服務(wù)；在就業(yè)能力提升方面，要不斷提高農(nóng)村文化教育水平，加強職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動力的自身素質(zhì)，提升就業(yè)能力和適應(yīng)職業(yè)變化的能力；在服務(wù)方面，政府還應(yīng)在農(nóng)民工相對集中的地區(qū)派專人及時為農(nóng)民工辦理相關(guān)手續(xù)，提供方便，同時督促用人單位與農(nóng)民工依法簽訂勞動合同，提供安全保障，解決農(nóng)民工的后顧之憂；在就業(yè)吸收能力方面，要促進當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)龍頭企業(yè)發(fā)展，為農(nóng)民工提供更多的就業(yè)機會。這既能降低農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)成本和風(fēng)險，同時在城市吸納能力下降的情況下能有效地避免農(nóng)民大量涌入。為此，政府應(yīng)采取有效措施，調(diào)整城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)。

3、勞務(wù)輸入地政府層面要有新作為

勞務(wù)輸入地政府要加強對外來農(nóng)民工的服務(wù)管理，加強對用人單位的監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地吸納農(nóng)民工就業(yè)。首先，要從宏觀上加強就業(yè)規(guī)劃，要通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)農(nóng)民工就業(yè)，使之在行業(yè)和素質(zhì)分布上更為合理，空間和地理分布上更為科學(xué)。其次，要升級城鎮(zhèn)規(guī)模，促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，以提升城鎮(zhèn)吸收剩余勞動力的能力和空間。這是今后持續(xù)解決農(nóng)村富余勞動力的重要途徑。再次，要明確政府的服務(wù)職能。當(dāng)前政府仍較多注重如何管理和控制農(nóng)民工，而對他們的福利待遇和服務(wù)支持方面則較少關(guān)注。因此，政府要突出服務(wù)職能，切實重視農(nóng)民工權(quán)益的保障問題。最后，要加強對用工單位的監(jiān)督和管理。農(nóng)民工的勞動工作場所，也是其可能受侵害的最直接、最主要的環(huán)節(jié)，因此，政府要從規(guī)范企業(yè)用工制度入手，要求用工單位都必須簽訂勞務(wù)合同，并及時處理勞資糾紛。政府相關(guān)部門要加大監(jiān)督檢查力度。

[1]蘇保忠、張正河：公共管理學(xué)[M]．北京大學(xué)出版社，2004．

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