淺析國庫集中收付制度

○張書紅

（天津市武清區財政局）

公共財政是與社會主義市場經濟體制相適應的，其有別于我國傳統“生產建設型財政”的內容和要求，進行國庫集中支付制度改革是健全公共財政體制的應有之義和具體實現途徑。在市場經濟條件下，我國傳統的國庫分散管理制度顯露出種種弊端，與公共財政的框架格格不入。而國庫集中支付制度在市場經濟中具有很大優勢，因此，實行國庫集中支付制度勢在必行。

長期以來，我國財政不論是在理論上，還是在實踐中，一直奉行“以收定支”的理財原則，存在著“重收入、輕支出”的財政支出思想。自2001年財政部長項懷城在全國人大會議的工作報告中將實行國庫集中支付制度作為我國“十五”期間財政支出改革的重點后，我國實施了國庫集中收付制度改革。目前全國36個省級財政（會計劃單列市）本級，以及300多個地市、1900多個縣區和超過28萬個地方基層預算單位實施了國庫集中收付制度改革，初步建立了以信息網絡系統為支持依托的國庫單一賬戶體系，實行了政府采購和統發工資等國庫直接支付制度。但從本地的實際情況和對全國部分城市的了解來看，財政支付制度改革的力度和廣度不大，部分地區只在市、縣級的幾個單位實行了國庫集中收支制度試點，沒有覆蓋鄉鎮的財政收支。這里有技術層面的問題，也有認識方面的原因。目前要落實此項制度改革的重點是在充分認識改革必要性和緊迫性的前提下，加強技術層面的人才構建和技術信息平臺建設。

一、國庫集中收付制度的概念

所謂國庫集中收付制度，就是預算單位將所有的財政性資金全部集中到國庫單一賬戶，并規定所有的支出必須由國庫支付系統支付。在這種制度下，財政性資金的使用由各部門根據細化的預算自主決定，由財政部門核對后準予支出，財政性資金將由國庫單一賬戶直接撥付給商品或勞務供應商，而不必經過支出單位進行轉賬結算。為便于各部門小額零散支出的需要，財政部門為預算單位設立當日清算的財政專項零余額賬戶。在實際支付之前，所有的資金都集中在國庫，財政部門可以統一調度。

二、傳統國庫分散支付制度的弊端及具體表現

在我國現行的預算管理制度中，預算支出實行的是分散支付制，也就是各預算支出單位所編制的預算經各級人大批準成為正式預算之后，財政部門根據相應的預算支出原則，將預算所確定的各預算單位的支出總額按期撥付到各預算單位所開立的賬戶，由各單位自主使用。隨著社會主義市場經濟體制下公共財政的建立和完善，這種運作方式存在多種弊端：重復和分散設立賬戶，導致財政資金活動透明度不高，不利于對其實施有效管理和全面監督；撥款環節多，大量資金經常滯留在預算單位，降低了財政性資金使用效率；預算資金使用隨意，容易滋生腐敗現象；財政支出信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執行分析和宏觀經濟調控提供準確依據。在實際中表現為在抗擊近期的金融風暴時，因原有的支付制度造成資金審批手續繁瑣，審批時間長，影響了中小企業的融資速度，增加了他們抗擊金融風暴的難度。在近期查處的大案要案中，貪污、受賄金額觸目驚心，豆腐渣工程頻現，這些都與在原有的支付制度下資金監控不利、使用不透明息息相關。在未施行改革的地區，一些單位賬戶上存在大量的閑置資金，而政府國庫因缺乏資金向銀行大量貸款，既增加了政府運營成本，又影響了政府重點項目的資金保障。

三、推行國庫集中支付制度的積極作用

推行國庫集中支付制度就是要改變過去那種分散支付的做法。財政部門在中央銀行設立統一的銀行賬戶，各單位的預算資金統一在該賬戶下設立分類賬戶進行管理；預算資金不再撥付到各預算支出單位在商業銀行的賬戶上，各單位可根據自身職能的需要，在批準的預算額度內自行決定購買何種商品和勞務，但支付款項由財政部門來進行；除特殊用途外，資金通過國庫直接支付給商品和勞務供應者。該種收支制度主要有以下積極作用。

1、有利于規范財政管理和監督，提高財政資金的使用效率

國庫集中支付制度有利于加強財政對各單位預算支出活動的控制，使預算單位的每一筆資金由過去的“暗箱”操作變為“陽光”操作，從而實現對財政資金流向、流量的全程監控。通過信息網絡系統對預算單位花費每一筆資金的支付金額、付款項目、收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等付款要素都可以進行實時檢測，使得財政資金運轉的透明度大大提高。一旦發現問題的疑點，能夠迅速進行核查，促其迅速糾正，監管力度明顯加強。同時，所有財政資金不再撥付到預算單位賬戶，消除了中間支付的環節，提高了資金到位速度，而且擠占、挪用和截留財政資金的可能性大大降低，從源頭上預防和遏制了腐敗。

2、有利于提高國家財政的綜合調度能力，減少國債發行

實行國庫集中支付制度，各預算單位在中央銀行國庫賬戶中的支出都表現為已實現的預算支出（除小額和零星支出外），不存在預算資金大量沉淀在各部門的情況，這樣國家財政就能全面統籌安排，進行綜合調度，集中力量辦大事。同時，由于未支出的資金集中存放在國庫，財政可根據庫款情況決定國債發行品種和數量，可以減少短期國債的發行量和利息支出，減輕財政負擔。國庫經常可以保留較多數額的存款，對于穩定金融和發展經濟也有積極的作用。

3、有利于增強政府的宏觀調控能力

財政政策是政府實施宏觀調控的重要工具，其實施力度在很大程度上取決于政府財力的大小。國庫集中支付制度能夠實現對政府資金的集中管理和使用，避免因財政資金的分散管理而造成的各種流失，增加國家財力，從而加強財政政策的宏觀調控和實施力度。國庫單一賬戶開設在中央銀行，有利于中央銀行充分利用財政資金，維護中央銀行基礎貨幣的完整，使國庫始終保存一個較大的庫存余額。通過有效的運用貨幣政策工具調節貨幣供應量和市場利率，增加中央銀行貨幣的政策的實施力度。同時也能避免政府資金通過商業銀行直接進入金融市場，影響社會資金量和資金供求關系，從而減少商業銀行的操作對中央銀行貨幣政策的沖擊。

4、有利于加強對國有資產的核算

在分散支付制度下，實際由財政資金形成的國有資產在賬面上得不到充分體現。國有資產到底有多少、分布情況如何，財政無法全面掌握。但在國庫集中支付制度下，由財政撥款而購置的資產可以在賬面上得到準確反映，國有資產管理將更加規范，這有利于國有資產的保值增值，防止國有資產的流失。

四、建立國庫集中支付制度和配套改革措施

1、進一步推進和細化預算編制改革

第一，財政資金不再區分預算內外。即將所有的財政資金都納入預算內，從而使國庫收支真實反映所有的財政收支狀況，并使所有的財政收支都納入國庫的管理和監督范圍。第二，改變預算年度的歷年制為跨年制。我國的預算年度是1月1日到12月30日，即歷年制，但審制各級預算的各級人大一般都是在3月或更晚一些時候開會，這使得前幾個月的預算執行缺乏法律依據。我們可以借鑒國外實行的跨年制，這樣使得預算執行前預算草案就得以通過，全年的預算都有法律依據。第三，細化預算科目，深化部門預算改革。國庫集中支付制度要求部門預算具體而準確，而我國目前的預算編制比較粗糙、預算科目比較籠統，不利于國庫集中支付制度的運行，所以有必要從功能上、性質上進行預算科目規范分類，建立多級預算體系，每項支出都要有相應的科目，并在一套科目中反映。

2、要加強對財政部門的監督制約

國庫集中支付制度的實施，使財政對預算單位的監督力度加大，財政本身的權力也相應增大，但是誰來監督財政便成了新的問題。在美國，有向國會負責的審計署對財政部實施監督；在英國，有向英王負責的審計部門實施監督。而在我國，主要是由同隸屬于各級政府的審計部門實施監督，這無異于用自己的左手來監督右手。這種自我監督的責權利既不明晰也不對稱，權力之間缺乏制衡，監督約束軟化。更何況審計監督具有事后性，而人大監督又過于宏觀，無法實施全過程時監督。為此，我國試圖將財務管理與會計核算、支出的決定與支出的執行相分離來彌補這一缺陷，用會計核算制約財務管理，借支出的執行監督支出的決定。但是，內控機制不能代替外部機制，最終要向人大、政府及法院監督的“三權分立與制衡體制”演進。

3、建立財政管理信息系統和現代化銀行資金清算支付系統

實行國庫集中支付制度，其核心內容就是在財政部門開具支付指令后，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付給商品或勞務的供應者。可見，與傳統的分散支付制度相比，這種支付方法工作量是相當大的，因此，信息技術的運用對于國庫管理來說十分重要。我國目前尚未建立一個完整的財務管理信息系統，應抓緊時間首先建立國庫收支賬務系統和國庫支付管理系統。另外，國庫集中支付制度需要通過銀行的資金清算系統進行資產結轉，順暢的資金清算系統又可以大大提高國庫資金的使用效率。

4、全面推行政府采購制度

政府采購制度與國庫集中支付制度是相輔相成的，政府采購實際上是國庫集中支付的具體表現形式，兩個都是公共支出管理的主要內容。國庫集中支付容易引起支出單位和商品、勞務供應商的合謀，只有實行政府采購制度，才能提高支出過程的公開性和透明度，從而實現對國庫資金的嚴格控制和監督。推行政府采購，應采取先易后難的步驟，先將大型設備、計算機、小汽車、復印機等納入政府目錄，然后將修繕費等提供勞務的項目納入政府采購目錄，再將預算單位日常消耗品納入采購目錄。這樣，有計劃地不斷完善和擴大范圍，直至將政府采購的物品和勞務全部納入采購目錄。

從發達國家地方國庫現金管理的通行做法來看，在這些國家，地方政府都建立了以國庫單一賬戶為基礎的高效支付系統，獨立開展地方國庫現金管理。在市場經濟條件下，我國傳統的國庫分散管理制度顯露出種種弊端，與公共財政的框架格格不入。因此，實行國庫集中支付制度的改革有許多重要的現實意義和積極作用。但此項改革涉及面廣，需要相關配套改革措施的配合和及時跟進，才能取得應有的效果。