論我國大學治理結構的優化

○嚴文清 （湖北第二師范學院 湖北 武漢 430205）

論我國大學治理結構的優化

○嚴文清 （湖北第二師范學院 湖北 武漢 430205）

大學治理結構是一種權利分配和利益訴求的考量，不僅關系到大學的生機與活力，而且關系到人才培養的質量與效益。處理好政府與大學的行政關系，改善和優化大學內部的治理結構，實現大學與社會互利雙贏，是當前完善我國大學治理結構的關鍵問題。

大學治理結構 改革路徑 優化

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）明確提出了完善“中國特色現代大學制度”的戰略目標，對推進政校分開、管辦分離，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的中國特色現代大學制度，構建政府、學校、社會之間的新型關系提出了明確要求。在構建現代大學制度體系進程中，依法構建政府與大學的合理關系，改善和優化大學內部治理結構，實現大學與社會的和諧發展、互利雙贏是其中的應有之義。

一、大學治理結構的基本內涵

現代大學制度是關于大學管理與運行的規則體系，是以大學的學術性本質為根據，確定大學存在與發展的規則體系。大學治理結構理論源于公司治理結構理論，公司治理結構理論源于制度經濟學對企業產權狀態與決策權結構之間復雜關系的研究。1995年，全球治理委員會在題為《我們的全球伙伴關系》的報告里，正式將治理定義為“個人或組織、公共部門或私有部門管理其一般事務的多種方式的總和，它是一個使得沖突和多元利益得到妥協并采取合作行為的持續過程。”

一般認為，大學治理是在大學利益主體多元化以及所有權與管理權分離的情況下，協調大學各利益相關者的相互關系，降低代理成本，提高辦學效益的一系列制度安排。治理結構的本質是關于權力與利益的規則體系。大學治理結構旨在研究建立怎樣的一種組織性框架及機制，才能夠在“沖突和多元利益”狀況下“管理其一般事務”。大學治理結構包含外部治理結構和內部治理結構兩部分。外部治理結構主要是大學利益相關者之間的權力關系和責任義務，包括大學與政府、大學與社會、大學與用人單位、大學與投資者、大學與學生及家庭等等。內部治理結構主要是學校三大權力關系的建構，包括黨委形成的政治權力、校長形成的行政權力和教授形成的學術權力。

二、明確政府與大學職責，依法構建兩者關系

優化大學治理結構首先要進一步改善大學與政府的關系。

1、切實轉變政府職能

必須切實轉變政府職能，加強政府的決策、立法和監督等宏觀控制。由直接管理轉變為間接管理，由個體管理轉變為整體管理，由過程管理轉變為方向控制和結果管理。政府管理的重點是辦學規模、辦學經費、審批學校的辦學章程和總體發展規劃。

2、擴大大學辦學自主權

要進一步精簡政府審批項目，擴大大學辦學自主權。高校應自主開展教學活動，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費。此外還包括招生自主權、專業設置權等方面的體現和落實。

3、依法構建大學和政府的關系

政府與大學關系的重構需要進一步完善法律體系，明確各級政府和學校做什么、怎么做，誰來做、誰負責，并在哪些能做、哪些不能做方面設置明確的臨界線，同時還要配套制定操作簡單、便于監督問責的具體法律規范。

三、合理建構大學內部治理結構，力求實現有效制衡

當前，我國高等學校行政權力“泛化”現象嚴重，學術權力沒有得到很好的發揮，急需從體制機制、組織結構等層面予以調整和保障。

1、進一步完善黨委領導下的校長負責制

黨委領導下的校長負責制作為具有中國特色的現代大學管理體制，是建國60年我國高等教育長期探索和發展的歷史選擇。在實踐中，我們要注意處理好三者的關系。

（1）黨委領導——重在思想引領。黨委重在思想政治工作的領導和學校重大事項的領導，同時依法保證和監督賦予校長的各項職權。二者既要科學定位、各司其職，又要有機結合。黨委要用戰略思維謀求戰略發展，正確處理好跨越發展、協調發展、和諧發展的關系，注重速度與效率并重、當前和長遠兼顧、局部與整體協調。

（2）校長治校——重在依法治校。大學是一個法人組織，校長是大學的法人代表。政府通過委托—代理形式和大學建立一種契約關系，大學則依據治理理論建立“大學董事會”作為最高權力機構，來實現各方利益相關者的參與權、話語權和決策權。大學的重要利益相關者通過董事會，依法選舉產生專業化的大學校長，董事會有權聘任和解聘校長，校長受制于董事會的領導。大學校長人選可以從董事會產生，也可以從教師隊伍中產生。校長有明確的任期，任期內一般不得隨意更換校長。校董事會定期召開專門會議，由校長述職。董事會成員依據校長工作績效作出繼續聘任和解聘的決定。并且，要健全議事規則與決策程序，依法賦予校長行政權力。

（3）教授治學——重在學術自治。教授治學是學校的主體，按照學術研究的規律，其主要通過兩種途徑實現。一是建立學校學術評議會，確保學術的專業性和自由性。大學學術評議會由從事學術研究的權威教授組成，是大學學術事務的決策權力機構，體現了學術權力在大學管理中的作用。學術評議會代表和保護大學教師利益，在學科專業建設、課程設置、教師職稱晉升、教授終身任期制以及學術標準等方面擁有極大的決定權力。二是推行教師資格和職稱認定的行業化。我國現行的大學教師資格認定主要由政府設立的教師資格中心進行認定，行政色彩較濃，而且資格認定采用的學歷認證和教育學、心理學考試相結合的方法，有其合理性，但弊端也很明顯。職稱評定以論文數量和科研課題為數量標準，以期刊層次等級和科研課題項目來源為質量認定標準，缺乏對科研本身內容的質量關照。因此，我們主張應由大學自身以及學科行業來進行職稱評定。大學可以根據學校的辦學特色選聘和評價教師，研究型大學側重教師的科研能力，教學型大學則側重教師的知識積淀和教學能力。同時，由學科的行業組織比如教育學會、心理學會、哲學學會等行業組織來鑒別教師的學術水平，通過這兩個環節來對教師資格和職稱進行認定和評審，以確保大學教師的專業化。

2、構建校院系三級組織建構，實現權力重心下移

校系二級組織建構容易導致學校權力集中，管理幅度過大，影響管理效果，而系的教學和科研又難以實現學科資源的有效整合和交叉，容易導致重復建設。因此，從大學的發展來看，校院系三級組織建構是最為理想的結構形式。

（1）學校——重在戰略發展。學校權力是由學校董事會、校長和學術評議會三個機構組成。董事會是學校最高權力機關，負責學校的發展戰略、校長的選聘和學校發展情況的評估等宏觀性戰略管理；校長是學校的法人代表，是董事會各種戰略規劃權力的執行者，是行政最高長官，實現學校的行政權力；學校學術評議會是學校學術研究、教學和學術評價的最高權力機構，對大學學術事務進行管理，實現大學的學術權力。

（2）學院——重在學科建設。在大學的三級組織建構中，學院是一個權力實體，也是學校各種行政命令的具體落實部門。學院應以大的學科門類為標準進行設置。學院最核心的功能是學科建設，學院所擁有的各種權力都是由學科建設賦予的。學院應擁有人事權力，包括教師的選聘、培養、使用、發展、評價等；學院的財權也是為了學科建設和發展，除教師的基本工資由學校統一發放以外，其他支出都應以學院為單位，由學院自主支配。

（3）學系——重在教學科研。一般而言，學校的教學和科研兩大工作都是以學系為基本單位的，學系是學生學習的基本組織，教師一般是歸并到系進行教學安排，科研團隊一般也是以系為基礎進行建構。當然，跨學系、跨學院、跨學校甚至跨行業組建科研團隊也是有的，但科研的協同性會降低。

四、加強大學與社會聯系，力求實現互利雙贏

面向社會、依靠社會、服務社會，擴大社會合作，積極與行業、企業合作共建，實現資源共享、互利雙贏是大學發展的必由之路，當前的重點是要解決融資多元化和后勤社會化兩個問題。

1、推進融資多元化

第一，校企聯合，即利用高校的科技優勢和企業的資金實力開展校企合作，以實現高校科技成果的轉化和促進高科技企業發展。第二，BOT（建設—經營—移交）融資，即高校與項目公司簽訂基礎設施建設合同，由項目公司融資建設。第三，TOT（移交—經營—移交），主要是面對國外投資者，但實際上并不排除我國有實力的民營企業、金融機構、基金組織等參與投資。第四，債券融資，即由政府出面發行國債性質的高等教育專項債券，在債券利率、稅收方面給予相應的優惠政策，由政府財政擔保。第五，公辦民助，主要指民間資本參與學校建設，實踐證明，世界許多國家實行“公辦民助”或“民辦公助”的高校獲得了空前的發展。

2、推進高校后勤社會化

建立由政府引導、社會承擔、高校購買為主，適合高校辦學需要的法人化、市場化后勤服務體系，不僅對推進高校后勤改革，而且對高校管理體制與管理模式的改革具有十分重要的意義。高校后勤社會化改革的重點是，進一步改革現行的高校后勤管理體制和運行機制，推進服務主體的社會化、服務行為的市場化、服務渠道的多元化。要通過改革體制，轉換機制，按照現代企業制度，組建自主經營、自負盈虧、獨立核算、具有法人地位的經濟實體。同時，引進社會第三產業參與校內后勤服務，從而使校內市場與校外市場逐步接軌，最終實現高校后勤的社會化。

探索建立現代大學制度，不斷完善大學治理結構是當前高等教育必須正視和亟待解決的關鍵問題，現代大學制度的核心是在政府的宏觀調控下，大學面向社會，依法自主辦學，實行民主管理，這既涉及規范和理順大學與政府、大學與社會的關系，更涉及大學內部權力結構的完善和改革。構建健全而合理的大學治理結構是建立現代大學制度的微觀基礎，是政府部門轉變職能、有效調控的必要前提。因此，加速建設現代大學制度，積極完善和改革大學治理結構，必將使我國的高等教育在規模、質量、結構和效益諸方面快速、健康、均衡和持續地發展，我國成為高等教育強國和人力資源強國也就指日可待了。

（注：本文系中共湖北省委高校工委、湖北省高等學校黨建研究會2010年度黨建研究課題研究成果。）

[1]龔怡祖：現代大學治理結構：真實命題及中國語境[J].公共管理學報，2008（4）.

[2]李福華：大學治理的理論基礎與組織架構[M].教育科學出版社，2008.

[3]馬揚：吉林大學學術“去行政化”，學術委員會無校領導參與[J].半月談，2009（20）.

[4]趙文華、龔波：現代大學制度：問題與對策[M].上海交通大學出版社，2007.

（責任編輯：李文斐）

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