遼寧省對下財政體制改革“新政”解讀

魏躍暉 孫春杰 張俊峰

（遼寧省財政廳，沈陽 110002）

為進一步規范省以下政府間財政分配關系，建立財政收入的穩定增長機制，促進全省經濟和社會事業的協調發展，遼寧省政府于2010年3月印發了《遼寧省人民政府關于調整省市財政管理體制的決定》（遼政發[2010]9號），從2010年1月1日起，調整了遼寧現行的省市財政管理體制。本文全面闡述新體制的基本思路、主要內容和下一步的改革設想。

一、調整省對下財政管理體制的背景

（一）原財政管理體制的基本情況

1994年，遼寧按照國發85號文件要求，從1995年1月1日起，執行省對下的分稅制體制。省級收入包括中央石油、石化、電力、有色所屬企業及鞍鋼增值稅25%部分、本鋼增值稅12.5%部分、省以下金融保險企業營業稅、省直外貿等省屬企業所得稅，以及中央下劃的中央企業所得稅、個人儲蓄存款利息所得稅、土地增值稅50%、城鎮土地使用稅50%、原油天然氣資源稅50%等收入。其他為市級收入。

2003年，按照國務院提出的“采用按稅種或按比例分享等規范辦法，進一步完善省以下財政管理體制，解決省以下財政管理體制存在問題”的要求，根據遼寧省委、省人大有關決議，遼寧省政府下發了《關于進一步完善省市財政管理體制的決定》，從2003年1月1日起，進一步完善遼寧省市財政管理體制。其主要內容是：省本級選擇增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、房產稅五個稅種作為省與市共享收入，省分享比例分別為10%、30%、20%、15%、50%，其余收入（除增值稅中央分享75%和所得稅中央分享60%部分外）全部下劃到市管理，市對縣（區）財政管理體制由市級政府在省市財政管理體制基礎上另行確定。

此后，為加快縣域經濟發展，緩解縣鄉財政困難，支持沿海經濟區對外開放，遼寧又陸續出臺了一系列完善財政管理體制的補充政策，主要包括：提高對縣（市）上劃中央兩稅返還系數，由原來的1∶0.3 調整到 1∶0.5；對縣（市）實行省級共享稅收定比增量返還；對涉農城區和郊區實行省級共享稅收按涉農程度實行定比增量返還；對“五點一線”重點園區實行省級共享稅收定比增量返還70%；取消和調整縣鄉對省里的部分專項資金上解；增加對縣區的均衡性轉移支付規模等。

（二）原財政管理體制取得的成效

經過幾年的運行，原財政管理體制取得明顯成效。一是調動了市、縣級政府發展經濟、增加財政收入的積極性。市、縣經濟快速發展，使財政收入規模不斷擴大。全省財政一般預算收入已由2003年的447億元，增加到2009年的1591億元，年均增長23.6%。財政“蛋糕”越做越大。二是縣、鄉財政運行困難問題基本得到解決，收支矛盾有效緩解。全省縣（區）一般預算支出由2003年的270億元，增加到2009年的1137.5億元，六年間增長了4.2倍；44個縣年平均支出由2003年3.1億元，增加到2009年的14.3億元，增長4.6倍，基層政府提供基本公共服務的財力保障水平不斷提高。

（三）原財政管理體制存在的問題

總的看，原財政管理體制運行是成功的，但是隨著國家振興東北老工業基地戰略的實施和遼寧經濟的發展，原財政管理體制存在的弊端日益顯現，突出表現在以下兩個方面：一是受原省市財政管理體制影響，省內計劃單列市及其縣（區）與其他轄市及其縣（區）之間，遼寧市、縣與外省市、縣之間一般預算收入口徑不一致、不可比，收入規模差異較大，由此也影響了國家對遼寧市、縣經濟發展狀況的客觀評價等。二是由于省市共享稅收市、縣分享比例偏低，影響了市、縣政府組織征收省級共享稅收的積極性，明顯表現在省級分享比例較高的房產稅，市、縣政府征收積極性不高，而對契稅等地方固定稅種征收積極性較高。

針對上述問題，近年來，省內部分市、縣通過不同渠道提出下劃省級收入、做大縣（區）財政收入規模等調整現行財政管理體制的建議，特別是近幾年遼寧省“兩會”期間，進一步調整和完善財政管理體制已成為人大代表和政協委員普遍關注的熱點問題。對此，省委、省政府領導高度重視，2009年11月省政府常務會議和省委常委會議做出了調整現行財政管理體制的決定。2010年1月，省十一屆人大三次會議批準的《政府工作報告》又進一步明確提出了“按照下劃收入、核定基數、增長分成原則，建立省對市、縣新的財政管理體制”的要求。經過大量的研究論證、測算和分析，在廣泛征求省人大、省政協及財稅金融方面專家的意見后，經省人大同意，省政府印發了《關于調整省市財政管理體制的決定》（遼政發〔2010〕9號），對遼寧省對下財政管理體制進行調整。

二、新的省市財政管理體制情況

（一）調整財政管理體制的指導思想

新的省市財政管理體制，主要是以科學發展觀為指導，按照“下劃收入、核定基數、增長分成”的要求，建立分配合理、激勵發展的省市財政管理體制。通過下劃省級共享稅收收入、適當向下傾斜財力、科學核定分成比例、完善財政轉移支付制度等措施，擴大市、縣一般預算收入規模，理順省以下政府間收入分配關系，充分調動市、縣政府發展經濟、壯大財源、組織收入的積極性，增強基層政府的財政保障能力，提升基本公共服務均等化水平，促進遼寧經濟和社會事業全面協調發展。

（二）調整財政管理體制的基本原則

這次調整省市財政管理體制主要遵循三項基本原則：一是促進經濟發展，增加財政收入的原則。通過下劃省級共享稅收收入，建立激勵機制，鼓勵市、縣政府加快發展經濟、重視財力增長，促使全省財政收入的整體規模不斷擴大。二是兼顧省、市、縣既得利益，適當下移財力的原則。在確保省政府宏觀調控能力的前提下，將省級財力適當向市以下特別是縣傾斜，并保障在各市、縣之間的相對均衡、合理分配，以推進市、縣經濟和社會事業的加速發展。三是簡化程序，運行安全的原則。從技術層面簡化操作程序，規范業務流程，減少人為因素，避免道德風險，確保財政管理體制安全有效運行。

（三）新體制的主要內容、相關政策和特點

1.新體制的主要內容。新體制將原體制規定的省級共享稅收收入全部下劃到市、縣，作為市、縣固定收入，稅收實行屬地征管、屬地入庫，并重新劃分省市收入范圍；省對各市原體制規定的省市共享稅收（以下簡稱省市共享稅收）形成的財力實行總額分成，由市向省上解財力，同時，省對各市當年上解省財力增量部分按40%予以返還。

新體制省級下劃收入后，省級財政一般預算收入主要包括：中央返還的跨省、計劃單列市總分機構企業所得稅地方分享部分，哈大鐵路建設期間上繳的稅收收入，按規定屬于省級的專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入及其他收入等。市級財政一般預算收入主要包括：增值稅25%、企業所得稅40%（不含按中央規定繼續作為中央固定收入的企業所得稅和跨省計劃單列市總分機構企業所得稅的中央及中央待分配收入）、個人所得稅40%、營業稅、房產稅、資源稅、城市維護建設稅、印花稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、其他稅收收入，以及市以下行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入及其他收入等。

新體制對建立規范的轉移支付制度進一步予以明確，省、市財政都要建立均衡性轉移支付逐年增長機制，逐步增加均衡性轉移支付規模，加大對困難地區特別是縣的補助力度。通過建立均衡性轉移支付逐年增長機制，來調節全省地區之間的財力水平，逐步提高基層政府基本公共服務均等化水平。

新體制考慮省、市、縣2010年財政預算已經同級人代會審議批準，為了確保各級政府當年批準預算的既得財力不受影響，保證財政預算順利執行，2010年實行按新體制運行、原體制結算財力的過渡辦法。2011年開始，省對市按新的財政管理體制實質運行。

2.新體制與原體制的相關政策銜接。一是為了促進縣域經濟的加快發展，新體制繼續執行省對縣的各類轉移支付補助資金均由省直接補助到縣政策。二是原財政體制政策中省對縣、涉農城區、郊區及“五點一線”重點園區實行的省級共享稅收增量返還政策，按省政府規定執行期限截止到2010年底，從2011年起不再繼續執行。從2011年起，以2009年省對各縣（區）“增量返還政策”的決算數為基數，每年對各縣（區）實行定額財力補助。三是繼續對縣（市）上劃中央兩稅返還按1∶0.5系數執行。

3.新體制的主要特點。新體制突出體現了以下幾個特點：一是下劃省級收入，做大了市、縣財政一般預算收入規模。按省本級預算初步測算，2010年省下劃到市、縣共享稅收收入共計237.8億元，占各市原體制一般預算稅收收入的29.3%，占各市五項省市共享稅收收入的37.1%，市、縣一般預算收入規模平均提高21.6%。今后，隨著經濟的發展，市、縣財政收入“蛋糕”會越做越大，將從根本上解決市、縣一般預算收入規模不可比，影響國家對市、縣經濟發展狀況的客觀評價，影響市、縣對外的財政形象等問題。二是向下傾斜財力，提高了市、縣政府的財政保障能力。新體制按照做大市、縣財政收入，下移財力的原則，實行了對各市、縣上解省財力增量部分按40%予以返還的政策，同時還明確了省對市、市對縣建立均衡性轉移支付逐年增長機制，這將為市、縣經濟的快速發展創造良好的體制環境。初步測算，按新體制運行，2011年到2015年，省財政累計向市以下傾斜財力82.7億元，各年分別為11億元、13.2億元、15.9億元、19.2億元、23.4億元，如再考慮省、市建立均衡性轉移支付逐年增長機制傾斜的財力，市、縣財力增加會更多，這將進一步提高市、縣政府的財政保障能力，更加有力地促進市、縣經濟的快速發展。三是確保了市、縣既得利益。新體制設計過程中始終遵循保持市、縣利益格局不變的原則，特別是在核定基數和財力分成比例方面均給予了充分的考慮。從2011年開始，各市、縣共享稅收形成的財力按比例上解省后，原既得利益都不會減少，并都有不同程度的增加。四是有利于提高各級政府組織收入的積極性。新體制通過采取對各市共享稅收形成的財力按一個比例上解省的辦法，較好地解決了市、縣政府對原體制省級分享比例較高稅種征收積極性不高的問題，此后，各市、縣對五個共享稅種的重視程度不會因體制因素有輕有重，這將更有利于稅收的征管，促使全省財政收入的整體規模不斷擴大。

三、下一階段進一步完善遼寧財政管理體制的初步設想

（一）新財政管理體制的利弊分析

新體制的主要優點：一是通過下劃省級共享稅收，擴大了市縣的一般預算收入規模，解決了現行財政管理體制中存在的沈陽等13市與大連及外省各市縣財政一般預算收入口徑不可比問題。二是由于采取省對市共享稅收按一個比例實行總額分成的辦法，打破了原體制省對共享稅收5個稅種分別按不同比例分成的方式，能夠緩解各市只重視市級分成比例高的稅種（如營業稅70%），輕視市級分成比例較低的稅種（如房產稅50%）等問題，有利于各市加強對所有省市共享稅收的征管工作。三是實施對各市上解省財力增量40%返還的政策，一定程度上調動了各市征收省級共享稅收的積極性。四是體現了將省本級財力向市以下傾斜的思路，而且省下移財力在各市之間的分配相對比較均衡。五是新體制在操作上簡便易行。

新體制的不足：省級財力仍與省市共享稅收掛鉤，而沒有實現與各市所有稅收進行掛鉤，市以下的其他稅種如果因稅制調整和變化，增加或減少收入規模，與省本級財力規模無關。同時，由于省級財力仍只與原體制省市共享稅收相掛鉤，不能充分調動各市組織財政收入的積極性，也無法解決各市長期存在的稅收收入質量不高的問題。

（二）進一步完善遼寧財政管理體制的初步設想

在此次調整省市財政管理體制工作過程中，省財政也曾經設想采取將原省級共享稅收全部下劃到市以下財政，省對市的全部稅收（含上劃省級共享稅收和各市其他稅收）形成的財力實行總額分成的體制調整方案，使省級財力與各市所有稅收進行掛鉤，這樣就能解決現行省市財政管理體制中不能充分調動各市組織財政收入的積極性以及無法解決各市長期存在的稅收收入質量不高的不足，未來省級財力將與各市所有稅收收入關聯緊密，風險省市共擔。但經過實際測算，發現由于受金融危機影響，目前遼寧處于經濟發展的恢復期，各市稅收收入波動較大，如此時省對市的全部稅收形成的財力實行總額分成的體制調整方案，則近兩年會帶來省市利益格局的很大變化，各市之間存在嚴重的苦樂不均情況，進而容易激發新的矛盾。

鑒于上述情況，在此次調整省對下財政管理體制工作中，省政府同意采取循序漸進，分步實施的方法調整財政體制，在目前的經濟環境下，先采取對原省級共享稅收實行總額分成、增量40%返還的省對下財政管理體制，待遼寧經濟全面恢復，冶金、石化、原油等主要產業生產、銷售轉入正常，財政收入實現穩定增長后，特別是國家財政體制改革方案和省對縣財政管理方式明確以后，再考慮實行對所有稅收收入實行總額分成的財政管理體制政策，以充分調動各市縣發展經濟、組織財政收入的積極性，進一步提高稅收收入質量。