論科學發展觀統領下的現代國庫管理制度創新

○姚 麗 （浙江大學計財處 浙江 杭州 310058）

論科學發展觀統領下的現代國庫管理制度創新

○姚 麗 （浙江大學計財處 浙江 杭州 310058）

科學發展觀是我國新的發展階段最具針對性、最能解決實際問題的科學理論。財政在科學發展觀的統領下大力推進各項改革，改革傳統的國庫制度，建立適應社會主義市場經濟體制和公共財政要求的現代國庫管理制度是其中一項重要的改革。本文試圖通過對現代國庫制度在理論基礎和實踐要求的分析，闡述推行現代國庫集中管理的必然性，并提出了現代國庫管理制度的努力方向。

科學發展 現代國庫管理制度 創新

“以人為本，全面、協調、可持續”的科學發展觀，是我們黨在深刻總結長期以來經濟建設的經驗和教訓，吸收現代文明進步成果的基礎上提出來的，是對執政興國第一要務全面的要求，對我國社會主義建設至關重要。科學發展觀的第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。科學發展觀對現代國庫管理制度的創新帶來機遇的同時也帶來了挑戰。我們必須在科學發展觀的統領下，改革傳統的國庫管理制度，創新和發展現代國庫管理制度。

隨著我國經濟體制改革的不斷深入，政府職能發生了深刻的變化，為了適應這一變化，財政在科學發展觀的統領下大力推進各項改革。改革傳統的國庫制度，建立適應社會主義市場經濟體制和公共財政要求的現代國庫管理制度是其中一項重要的改革。與傳統的國庫制度相比，現代國庫制度無論是在理論上還是在操作方法上都是一個全新的制度，它不可能在傳統的制度體系中作簡單的調整和局部修補而能完成的，必須進行制度的創新。現代國庫管理制度的創新不僅是一項管理技術的創新，同時也是社會主義市場經濟和建立公共財政框架的要求。

一、現代國庫管理制度的理論基礎

1、公共財政理論

公共財政是指建立在現代市場經濟條件下，從市場失靈出發，來界定公共部門即政府的經濟活動范圍和職能的政府財政。公共財政要用公共管理的辦法管理財政，確保財政資金使用中的公開、透明，保證財政資金的高效使用，預算執行就是屬于這一范疇，以預算執行管理為核心的現代財政國庫管理制度是構建公共財政管理框架的重要組成部分。

公共財政理論對財政國庫管理制度的指導意義在于：公共財政理論為財政國庫集中管理制度改革提供了科學的理論基礎；公共財政理論是我國現行財政國庫集中管理制度改革的重要“指示器”；公共財政理論強調的效率和公平正是財政國庫集中管理制度改革的重要目標；財政國庫集中管理制度有利于實現公共財政理論強調的“公共性”準則。

2、公共選擇理論

公共選擇理論是用經濟學的眼光考察政治生活領域的事件，以利益分析的方法來透析政府機制的全部過程。公共選擇理論對官僚行為的研究表明，盡管官僚行為普遍存在導致政府膨脹的趨勢，合適的公共選擇方式可以約束官僚的行為。公共選擇理論提出人、集團、公共部門等都是“經濟人”，以追求最大利益為根本出發點，這給政府資金管理帶來了直接沖擊和危害，影響政府財力的集中統一管理和政府預算行為效率。因此，這從反面又說明了建立國庫集中支付制度的必要性。

公共選擇理論對我國財政國庫集中管理制度改革的理論指導意義在于：公共選擇理論所關注的政府財政機制中的利益沖突問題也是我國財政國庫集中管理制度改革面臨的現實環境；公共選擇理論部分地解答了在我國實施財政國庫集中管理制度的必要性；公共選擇理論強調的“政府失靈”對財政國庫集中管理制度改革的深化心臟配套具有重要指導意義。

3、委托代理理論

委托代理理論是研究經濟活動中各種委托關系的理論。通常，委托人想使代理人按照委托人的利益選擇行動，但委托人不能直接觀測到選擇了什么活動，能觀測是不完全信息和變量，即委托人對代理執行規定職責的信息是很不完全的。在傳統的財政資金管理模式以及財政國庫集中管理收付制度的實際執行過程中，從納稅人到政府、從中央到地方、從財政到各政府部門、從國庫部門到銀行部門，這些關系都無可避免地存在著委托代理關系。

委托代理理論對財政國庫集中管理制度的改革的啟發我們需要相應的制度安排來解決委托代理關系中出現的如信息不對稱機制下效率改進問題、設計激勵相容約束機制問題。

4、制度演進和制度創新理論

新制度經濟學主要運用“創新收益—創新成本”、“制度創新理論需求現制度創新供給”等分析方法來探討制度變遷和制度創新問題。這些理論與方法對解釋歷史和現實中的各種制度變遷做出了重要的貢獻，與傳統的管理制度相比，在我國建立財政國庫集中管理制度是一種制度上的創新。這種創新中有一定的實施成本，但也有相當大的優越性，能實現原有管理制度所不能實現的巨大創新收益。

建立現代國庫集中管理制度不僅要分析需求方面，也要分析供給方面。

先進信息技術的迅速發展為實施財政國庫集中管理創造了條件；財政國庫集中管理制度的創新節約了財政資金，提高了財政資金的使用效率，創造出了原有管理模式所不具備的創新收益。

二、現代國庫管理制度——財政制度科學發展的必然選擇

1、財政國庫分散收付制度的弊端

財政國庫收付分散制度就是將預算確定的各部門、各單位年度支出總額按期撥付到銀行賬啟錨上，由各單位根據情況自主使用。這種分散型的支付制度暴露出種種弊端，主要表現在以下幾個方面；財政資金撥付繁瑣化，不能及時到位；“尋租”現象嚴重，財政資金分配不公平；政府預算編制不規范，財政資金分配比較混亂；財政下撥資金的具體流向不明，支出信息反饋遲緩；預算單位的財政資金使用隨意，財政無法對其加以事前監督；分散支付不利于劃清財政資金和信貸資金的界限，不利于國家貨幣政策的實施；分散支付不能真實反映財政資金的實際支出數，財政部門難以對財經形勢做出及時準確的判斷。

2、實行財政國庫集中收付制度的必要性

從財政國庫弊端中，不難看出，這種財政資金收付方式已經不適應新形勢下加強預算管理的需要，必須從根本上進行改革；改革的方向和最終要實現的目標就是要實行財政國庫集中收付制度。實行財政國庫集中收付制度的必要性在于以下幾個方面。

（1）實行國庫集中收付制度是我國構建公共財政體系的客觀要求。政府職能的轉變必然要求財政職能也要做出相應的改變，政府將遵循有所為有所不為的原則，逐步退出競爭性領域，將建設型財政轉變成為滿足社會需要的公共財政，確保政府能夠為國民提供必要的、良好的社會公共服務。現代公共財政理論堅持所有的財政收支活動必須附合公平和效率兩大原則。實行國庫集中收付制度的意圖就是實行資金收付的公平、公正和效率。公共財政也需要加強和完善監督。過去，在財政職能的發揮中，重調控輕監督，財政資金管理不力，缺乏監督，損失浪費嚴重。實行財政國庫集中收付制度能克服過去財政無法進行事前監督的弊病，將財政監督由事后監督變成事前監督。

由此可見，實行國庫集中收付制度不僅僅是一項財政管理改革創新，同時也體現了科學發展的要求，這項改革創新是同構建公共財政體系的要求是一致的。

（2）實行國庫集中收付制度是轉變政府職能、提高資源配置的要求。財政作為市場經濟條件下政府宏觀調控的基本手段之一，要求政府轉變職能，提高資源配置效率。雖然政府配置與市場配置在內容、手段等方面有根本的不同，但政府配置也應該追求效率。實行國庫集中收付制度的改革正是出于提高政府配置資源效率這樣一個目的。實行國庫集中收付制度之后，預算單位財政資金都集中到國庫，正是體現了政府職能轉變的這種要求。因為財政資金由分散管理轉為集中管理，政府部門的支出就能變得更透明、更規范、也更有利于監督管理，從而提高了政府工作效率。

（3）實行國庫集中收付制度是嚴肅財經法規、促進和加強廉政建設的要求。過去，有些部門和單位為了自身利益，鉆財政管理體制的空子，擠占、挪用、截留財政資金，甚至私設“小金庫”。建立國庫集中收付制度后，財政部門內部實行預算的編制、執行、監督相分離，可以從機制上杜絕違法違紀現象，從而有效防范營私舞弊行為的發生。

3、實行財政國庫集中收付制度的意義

財政國庫集中支付是財政管理的重要內容，也是公共財政重要組成部分。推行財政國庫集中收付，不僅僅是財政收付方式的轉變，而且是財政管理方式的轉變，有利于加強財政監管，提高財政資金使用效益，促進依法理財，增強財政調控能力。推行財政國庫集中收付，有利于建設穩固、不穩、強大的政府財政；推行財政國庫集中收付，有利于加強財政管理；推行財政國庫集中收付，有利于國庫資金調度，提高財政資金的使用效益；推行財政國庫集中收付，有利于增強財政的宏觀調控能力；推行財政國庫集中收付，是保障國家財政性資金安全與完整的一項重要舉措；推行財政國庫集中收付，有利于加強行政事業單位的國有資產管理。

科學發展觀是我國經濟社會發展的重要指導方針，也是人民銀行履行經理國庫職能的行動指南。社會在發展，任務在變化，國庫管理制度在操作方法上操作程序上及操作理念上也必須與時俱進。我們都必須認真學習和貫徹落實黨的十七大精神，遵循科學發展的規律做好國庫工作。科學發展觀指導下，我國現代國庫集中管理制度的努力方向是要實現“五個轉變”。

三、科學發展觀指導下現代國庫集中管理制度的努力方向

1、努力實現由核算型向管理型的轉變

“重核算、輕管理”的觀念已明顯不適應目前國庫職能的要求。當前國庫工作要摒棄“重核算、輕管理”的觀念，不僅要懂業務，更要懂管理、會管理。要加強制度管理，加強人員管理，加強系統管理。進一步建立健全國庫業務系統應急機制，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理體系，確保國庫資金的安全完整和高效運行。

2、努力實現由封閉型向開放型的轉變

人民銀行各級國庫要加大對經理國庫工作的宣傳力度，使地方政府部門、金融機構、人民銀行其他職能部門，乃至社會公眾進一步了解國庫工作，擴大國庫的社會影響，使國庫工作得到社會和有關部門更多的重視、支持、配合。

3、努力實現由被動型向主動型的轉變

經濟的快速發展和改革的日新月異，要求我們要做好國庫工作，就必須不等不靠，主動出擊。要增強工作的前瞻性，加大財政收入管理力度，提升國庫管理水平；要拓展新的服務領域；要探索國庫庫存管理。

4、努力實現由單純服務向服務與監管并重的轉變

國庫職能從總體上講是服務，但服務中又有監管職責。國庫服務和監管兩者是相互依賴、相互促進，且不可替代的。服務是基礎，是國庫工作的立足點。監管不僅是提高服務水平的手段，而且是防范國庫資金風險、確保國庫資金安全、樹立國庫形象和提高地位的重要手段。要進一步拓展監管領域，要進一步創新國庫監管方式方法。

5、努力實現由“單干型”國庫向“合作型”國庫的轉變

國庫工作具有政策性強、牽涉面廣、服務對象多的特點，離不開方方面面的理解、支持、協調、配合，如果只埋頭于國庫自身業務，不講究協調配合，國庫工作就難以有效開展，就會寸步難行，國庫資金安全也得不到有效保障。是要密切與財政、稅務、海關、商業銀行、信用社的聯系，建立聯席會議機制，加強溝通，為改善國庫服務和強化國庫管理創造良好的外部條件；是要探索建立與同級人大、審計等專職監督部門的協作機制，形成國庫監管合力；要建立人民銀行內部協調機制，以促進人民銀行經理國庫職能的完整履行。

[1]馬海濤：國庫集中收付制度問題研究[M].經濟科學出版社，2004.

[2]財政國庫集中收付制度研究[M].經濟科學出版社，2004.

[3]詹靜濤：實踐科學發展觀推進財政國庫制度創新[J].中國財政，2008（10）.

[4]賀光明：經理國庫制度的演進及中國模式選擇[M].中國金融出版社，2008.